Игнатьева Е.Л.
Перспективы развития сферы культуры в контексте реформ

[ Справочник руководителя учреждения культуры. – 2004. – № 12. – С.13-20 ]

     Намеченные и уже начавшиеся радикальные реформы, несомненно, окажут серьезное влияние на положение органов управления и учреждений культуры. Но не все руководители в данной сфере, особенно на муниципальном уровне, воспринимают реформы однозначно, более того:
     первая их группа, достаточно многочисленная, – до сих пор не имеют представления о реформах, не читали соответствующих законодательных актов;
     вторая – располагают информацией о предстоящих реформах, но ничего не собираются предпринимать, надеясь на инертность системы: мол, перемелется, рассосется (хотя есть основания полагать, что в этот раз точно ничего не рассосется!);
     третью группу можно в какой-то мере считать модификацией второй: все действия ее представителей, при полной капитуляции перед финансовыми органами, сводятся к сетованиям и разговорам о том, как в очередной раз обидели культуру;
     и, наконец, четвертая группа, ряды которой в последнее время стали преумножаться, считают, что нельзя пускать происходящее на самотек: необходимо занять активную позицию, выработать адекватную стратегию поведения.
     Разделяя точку зрения четвертой группы, автор полагает, что в сложных условиях реформ не следует механически выполнять поставленные государством задачи, нужно адаптировать их к специфике своей сферы.
     В рамках данной статьи попытаемся проанализировать некоторые аспекты административной реформы, систематизировать проблемы и наметить подходы к их решению.

     ;Цель и нормативно-правовое обеспечение реформы

     Целью административной реформы является повышение эффективности государственного и муниципального управления, в т.ч. расходования бюджетных средств.
     Содержание реформы определяется следующими нормативными правовыми актами:
     – Указом Президента РФ от 09.03.04 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20.05.04 № 649) (далее – Указ №314);
     – Федеральным законом от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 95);
     – Федеральным законом от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ред. Федерального закона от 12.08.04 № 99-ФЗ (далее – Закон № 131). Остановимся на следующих аспектах административной реформы:
     – Уточнение функций и структуры органов управления.
     – Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней.
     – Помощь нижестоящим бюджетам из бюджета вышестоящего уровня.
     – Оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств.

     Уточнение функций и структуры органов управления

     Федеральный уровень. В соответствии с Указом № 314 упразднены Министерство культуры Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, Федеральная архивная служба России и образовано Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации – Минкультуры России (далее – Министерство).
     – В введении Министерства находятся:
     Федеральное агентство по культуре и кинематографии;
     Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;
     Федеральное архивное агентство;
     Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия.
     Теоретически подобная схема выглядит вполне логично. Создание единого Министерства должно уничтожить ведомственные перегородки, обеспечить комплексный подход к решению вопросов культуры.
     Разделение сфер деятельности Министерства и подведомственных ему федеральных агентств и федеральной службы призвано разграничить функции по выработке государственной культурной политики и нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом, контролю и надзору в данной сфере.
     Однако в действительности все обстоит гораздо сложнее. Стремление достичь комплексности, преодолеть ведомственный подход к культуре оборачивается чисто механическим сложением функций ведомств и, как правило, не приводит к положительному результату. Так, попытка создания Министерства культуры и туризма просто провалилась.
     На практике разграничить функции Министерства и подведомствен-ных ему агентств чрезвычайно сложно. В результате мы имеем два федеральных органа исполнительной власти в отрасли «культура, искусство и кинематография» – Минкультуры России и Федеральное агентство по культуре и кинематографии (ФАКК). А, как известно, у семи нянек дитя без глаза! Это уже хорошо ощутили на себе территориальные органы управления культуры, конкретные организации.
     Аналогичным образом решение вопросов историко-культурного наследия «распыляется» между ФАКК и федеральной службой.
     Анализ зарубежного опыта показывает, что в ряде стран (Великобритания, Нидерланды и др.) государство действительно определяет лишь общий уровень поддержки культуры, выделяя соответствующие финансовые средства. Распределением же последних между конкретными организациями ведает независимая от правительства структура (совет, фонд и т. п.). И уж тем более в рассматриваемых странах сотрудники организации-посредника не наделены статусом государственных служащих.
     Подобная модель, безусловно, имеет право на существование. Однако подчеркнем, что при этом роль государства обусловлена сложившимися в стране политическими традициями. В России же, до последнего времени позиционировавшей себя как социальное государство, гарантирующее сохранение и развитие культуры, сформировались совершенно иные традиции.
     Мы указали на ряд противоречий и угроз, которые таит в себе новая модель управления в сфере культуры на федеральном уровне. В целом же можно отметить, что процесс ее формирования далек от своего завершения и судить об эффективности этой модели сейчас просто невозможно.
     Региональный уровень. Здесь преобразования сходны с теми, что происходят на федеральном уровне. Нередки случаи навязывания соответствующих схем управления из федерального центра (особенно дотационным тер-риториям). В данном деле спешка неоправданна. Прежде всего, имеет смысл подождать завершения пересмотра функций органа управления культуры на федеральном уровне. Кроме того, следует помнить, что изменение организационных структур вытекает из уточнения функций органов управления. С точки зрения теории управления, сначала определяются функции, а затем уже организационные структуры, которые будут их выполнять. У нас, как правило, все происходит наоборот – определяются функции уже созданных структур.
     В любом случае не стоит слепо копировать федеральную модель без учета специфики территории.
     Напомним, что определение структуры органов управления в субъекте РФ относится к компетенции региональных органов власти. И, наконец, целесообразно, воспользовавшись изменением структуры органов управления, попытаться там, где это возможно, повысить статус органа управления культуры путем преобразования в министерство культуры.
     Муниципальный уровень. Больше всего проблем здесь возникает в связи с установлением двух типов муниципальных образований – сельских или городских поселений и формируемых на их основе муниципальных районов и городских округов. На передний план выдвигается задача сохранения органа управления культуры (отдела, управления и т.п.) на уровне муниципального района. Это вызвано тем, что к вопросам местного значения муниципального района в области культуры отнесены лишь:
     – организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);
     – организация предоставления дополнительного образования на территории муниципального района;
     – формирование и содержание муниципального архива.
     Архивы пока не воспринимаются на местах как составная часть сферы культуры. Более того, значительная часть муниципальных архивов находится в таком удручающем состоянии, что упоминание о культуре здесь звучит как насмешка.
     Не исключено, что муниципальные образовательные учреждения дополнительного образования детей могут быть переданы в ведение органов управления образованием.
     Библиотечных коллекторов во многих районах просто нет.
     Таким образом, в ведении районных органов управления культуры практически может не остаться учреждений.
     При этом квалификация кадров на местах не всегда позволяет им мыслить категориями культурной политики и соответствующим образом формулировать функции органов управления культуры. Непонимание некоторы-ми администрациями муниципальных образований роли органов управления культуры в конце 80-х – начале 90-х гг. уже приводило к их ликвидации, что негативно отразилось на состоянии культуры данных территорий. Однако в то время подобные случаи носили единичный характер, сейчас же налицо реальные угрозы.
     Представляется, что Минкультуры России, региональные органы управления культуры должны оказать органам управления культуры муниципальных районов методическую помощь, разработав примерное положение, где они будут рассматриваться как органы местной администрации, на которые возложены координация и регулирование деятельности в сфере культуры.
     Так, функция координации предполагает взаимодействие с органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъекта РФ, федеральными органами исполнительной власти, ведомственными учреждениями культуры, общественными объединениями и иными организациями. Регулирование деятельности означает не только обеспечение финансовыми средствами, но и правовое регулирование, социальную защиту, информационную поддержку, методическую помощь, кадровое обеспечение и т.п.
     Не стоит забывать и о такой функции, как создание условий для предоставления культурных услуг межпоселенческого характера.

     Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней

     Реформирование связано с переходом от разделения бюджетов к разграничению доходных и расходных полномочий между органами власти разных уровней. При этом все расходные полномочия должны увязываться с соответствующими доходными источниками, что в конечном счете приведет к самостоятельности и ответственности властей всех уровней. Однако несоответствие между расходными полномочиями и реальными источниками для их реализации на региональном и местном уровнях остается одной из наиболее острых проблем, в т.ч. и в сфере культуры.
     Так, по оценке фонда «Институт экономики города», в 2003 г. объем нефинансируемых расходных обязательств муниципалитетов не уменьшился и составил в среднем 33% бюджетных ассигнований. Еще менее оптимистичны расчеты региональных экспертов. Например, в ряде регионов Сибири расходные полномочия новых муниципальных образований обеспечены доходными источниками в среднем на 20-30%, в лучшем случае – на 50%.
     Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения в области культуры, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), прописаны в п. 2 ст. 26.3 Закона № 95. По существу, речь идет об охране и сохранении объектов культурного наследия регионального значения и о поддержке государственных учреждений, находящихся в ведении субъекта РФ.
     Обратим внимание на следующие обстоятельства. Создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ) выделены отдельной строкой, помимо других учреждений культуры и искусства.
     Согласно формулировке «организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства)» речь может идти и о поддержке муниципальных или частных учреждений культуры.
     Одним из наиболее существенных изменений в распределении расходных полномочий между уровнями власти является включение услуг культуры в сферу расходных полномочий муниципальных образований. Вспомним, что в законодательстве выделены три вида расходных полномочий:
     – нормативно-правовое регулирование;
     – обеспечение средствами;
     – финансирование.
      Таким образом, муниципальное образование должно самостоятельно обеспечивать средствами и финансировать муниципальные учреждения на основе утвержденной сметы. Прямое финансирование содержания муниципальных учреждений из средств вышестоящего бюджета является незаконным. Дополнительное финансирование органов местного самоуправления может осуществляться лишь за счет программ, а также субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
     Полномочия поселений, муниципальных районов и городских округов в области культуры отражены в ст. 14-16 Закона № 131.
     Обращает на себя внимание расплывчатость формулировок бюджетных полномочий в области культуры поселений (городских и сельских) и городских округов. Так:
     создание и поддержка муниципальных музеев не прописаны отдельной строкой, как это сделано на региональном уровне (Закон № 95);
     не выделены и культурно–досуговые учреждения – преобладающий вид муниципальных учреждений культуры.
      Если в Законе № 95 употребляется понятие поддержка, а применительно к архивным фондам и содержание, то в Законе № 131 используется гораздо менее обязывающая формулировка: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры. Из этой записи не вытекают напрямую обязанности муниципальных образований по содержанию муниципальных учреждений культуры путем их финансирования по смете, поскольку условия для организации досуга жителей могут создаваться и путем предоставления муниципального заказа. Причем муниципальный заказ мо-жет даваться не только муниципальным, но и государственным учреждениям (например, театрам, концертным организациям, музеям – на осуществление выездной деятельности), а также частным организациям культуры.
      Однако расплывчатость формулировок бюджетных полномочий в области культуры на муниципальном уровне – это только одна проблема. Другая связана с некорректным разграничением бюджетных полномочий между сельскими поселениями и муниципальными районами.
      В сельской местности практически все расходные полномочия по решению вопросов местного значения в области культуры отнесены на уровень сельских поселений. Между тем более квалифицированные кадры, имущество, в т. ч. финансовые средства, сосредоточены на уровне муниципального района, а не сельского поселения.
      Правда, законодательство, определяющее содержание административной реформы, предусматривает, что разграничение расходных полномочий сопровождается и разграничением объектов собственности. Таким образом, с районного уровня в собственность сельских поселений должно быть передано имущество, необходимое для решения вопросов местного значения в области культуры, отнесенных к их компетенции.
      Однако представляется, что реализация этого положения на практике, особенно в части, касающейся недвижимого имущества, столкнется со значительными трудностями. И совсем уж непонятно, какие кадры и за счет каких финансовых ресурсов будут решать вопросы в области культуры на уровне сельского поселения. Отсутствие источников покрытия расходов поставит многие российские муниципалитеты перед дилеммой: либо не предоставлять гражданам необходимых услуг культуры, либо наращивать бюджетную задолженность, становясь вероятными кандидатами на введение временной финансовой администрации (по сути дела, это процедура при-знания муниципалитетов банкротами).
     Из вышесказанного вытекает, что заложенная в Законе № 131 схема разграничения полномочий между муниципальными образованиями может нанести непоправимый урон развитию сети учреждений культуры в сельских поселениях и поставить под вопрос сам факт их существования.
     Для решения отмеченных проблем необходимо следующее.
     1. Внести соответствующие изменения в Закон № 131, а именно:
     в свете высказанных замечаний уточнить формулировки расходных полномочий органов местного самоуправления в области культуры;
     перераспределить – от сельских поселений к муниципальным районам – расходные полномочия по решению вопросов местного значения в области культуры.
     Субъектами права законодательной инициативы в данном вопросе могут выступить депутаты Государственной Думы, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
     По мнению автора, в сложившейся ситуации целесообразно действовать через законодательные органы субъектов РФ (с законодательной инициативой должно выходить не менее 30% от их общего числа) или через депутатов Государственной Думы, например И.Д. Кобзона, председателя Комитета по культуре.
     2. Активно работать с законодательными органами субъектов РФ на предмет «вкраплений» в региональных законах. Могут быть задействованы законы «О местном самоуправлении», «О культуре» и др. В частности, в тексте одного из этих законов должно конкретизироваться, что понимается на данной территории под поддержкой учреждений культуры и созданием условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры. Этот путь является, конечно, менее радикальным, но значительно более реальным, чем первый.
     3. Использовать механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов (через принятие закона субъекта РФ).
     4. Разрабатывать в субъекте РФ договоры (соглашения):
     – о разграничении полномочий между органами власти разного уровня;
     – совместном пользовании учреждениями культуры;
     – передаче осуществления части полномочий органу власти местного самоуправления.
     Так, органы местного самоуправления муниципального района имеют право заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. И наоборот, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района (п. 4 ст. 15 Закона № 131).
     Реализация последнего положения на практике возможна, если субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений в бюджет муниципального района, будут носить символический характер и дополняться материальными ресурсами и финансовыми средствами из бюджета муниципального района.
     При заключении договоров (соглашений) следует учесть необходимость выездной деятельности, осуществляемой государственными учреждениями культуры, находящимися в ведении субъекта РФ, на территории муниципалитетов.
     И, конечно, нельзя не подчеркнуть, что заключение подобных договоров (соглашений) потребует наделения учреждений культуры правами юридического лица.
     5. Оказывать серьезное влияние на формирование органов власти, особенно на муниципальном уровне, выдвигать туда работников культуры.
     6. Использовать различные объединения муниципальных образований для выражения и защиты их интересов в области культуры.