Кузьмин Е.А., Усачев М.Н., Демидов А.А.
Система доступа граждан России к правовой информации: итоги и перспективы

[ Библиотека. – 2004. – № 7. – С.6-10 ]

Формирование правового государства и гражданского общества – одна из главных целей развития России на современном этапе. В связи с этим важнейшей задачей становится создание системы обеспечения свободного доступа к правовой информации для всего населения страны. Эта задача является стержнем политики Минкулыуры и массовых коммуникаций России в сфере библиотечного дела и главной целью реформирования всей системы информационно-библиотечного обслуживания в стране.

    Сравнительно недолгая и очень результативная работа по созданию сети публичных центров правовой информации (ПЦПИ) показала, что органами управления культуры и библиотечным сообществом найдены очень эффективные механизмы обеспечения доступа населения к социально значимой информации, об этом, с одной стороны, свидетельствует "взрывной" характер развития центров – на базе библиотек Минкультуры России и других ведомств к настоящему времени создано свыше 1200 ПЦПИ. С другой, – растет число обращений в них с различными запросами – сегодня это более 1,5 млн. человек, которым выдается свыше 1,7 млн. справок.
    История создания центров началась в июне 1998 г. в Смоленске, где на базе областной универсальной научной библиотеки, усилиями администрации области. Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ, теперь Спецсвязь России) и Российского фонда правовых реформ (РФПР) был открыт первый в стране публичный центр правовой информации. Инициатива смолян была оценена и принята на вооружение МК РФ.
    Всего через несколько месяцев, к концу 1998 г, при поддержке Главного государственно–правового управления Президента Российской Федерации и Правового управления Государственной Думы Министерством культуры Российской Федерации, ФАПСИ и РФПР была принята межведомственная программа «Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации на базе общедоступных библиотек» (программа ПЦПИ).
    Программа реализовывалась в несколько этапов.

    

ПЕРВЫЙ ЭТАП (1998-2000 гг.). НАЧАЛО ПУТИ

    В этот период было запланировано создание 14 ПЦПИ на базе Российской государственной в Москве, Российской национальной в Санкт-Петербурге и 12 центральных универсальных научных библиотек субъектов Российской Федерации (в Смоленске, Брянске, Орле, Туле, Тамбове, Рязани, Ростове-на-Дону, Екатеринбурге, Краснодаре, Ставрополе, Красноярске, Липецке).
    Разделение ответственности между координаторами Программы выглядело следующим образом:

•Минкультуры России осуществляло общую координацию работ по продвижению и мониторингу проекта, разработку организационно–методических материалов, взаимодействие с региональными органами культуры и самими библиотеками;
•РФПР финансировал закупку оргтехники и другого оборудования для ПЦПИ, проведение конференций и семинаров, а также выпуск организационно-методических материалов по вопросам создания центров, осуществлял централизованную подписку региональных библиотек на периодические издания по праву;
•ФАПСИ на безвозмездной основе предоставляло базы правовой информации НТЦ «Система», содержащие официальные нормативно-правовые документы федерального, регионального и муниципального уровней на электронных носителях, каналы связи, а также привлекало для решения технических проблем своих специалистов.

     Библиотеки провели необходимую реорганизацию своей структуры, предоставили помещения, выделили специалистов для справочно-информационного обслуживания населения. И к весне 2000 г. с опережением плановых сроков 14 ПЦПИ начали свою деятельность. Центры РГБ и РНБ стали выполнять также и научно-методические функции. Активное участие в реализации программы приняли администрации многих субъектов Российской Федерации. Ими были приняты соответствующие нормативные документы о создании центров, выделены дополнительные ставки в штаты библиотек, оплачены каналы связи, оказана финансовая поддержка.

     Особую роль в успешном продвижении программы на региональном уровне сыграла деятельность органов по информационным ресурсам и телекоммуникациям, управлений культуры, центров ФАПСИ.
      Минкультуры России активно способствовало развитию сети и техническому оснащению центров. В течение 1999–2000 гг. оно поставило 58 региональным научным, юношеским, детским и муниципальным библиотекам компьютерное оборудование для развития технических комплексов в действующих и создаваемых ПЦПИ.
      Совокупные финансовые затраты организаторов программы (Минкультуры России, ФАПСИ и РФПР) на первом этапе составили около 350 000 долларов.
      Узловым элементом в ее реализации стало налаживание тесного, заинтересованного сотрудничества государства с коммерческими структурами, формирование многочисленных, порой самых неожиданных, партнерств. Минкультуры России заключило соглашения о безвозмездной или льготной информационной поддержке ПЦПИ с ведущими производителями информационно-правовых систем компаниями «Консультант Плюс» и «Кодекс». Большое количество электронных и традиционных изданий правовой тематики было получено от спонсоров и распространено по центрам на условиях благотворительности. Значительную безвозмездную помощь оказали региональным библиотекам Агентство по разработке бизнес-технологий (АРБТ), издательства «Юридическая литература», «Юристъ» и др.

      В начале 2000 г. идея создания ПЦПИ была подхвачена и поддержана Институтом «Открытое общество». При его финансовой поддержке в течение двух лет на конкурсной основе было открыто около 40 центров.
      PR-кампания по разъяснению деятельности ПЦПИ в федеральных, региональных и местных средствах массовой информации (опубликовано более 2200 статей), выявление, анализ, освещение и популяризация передового опыта, постоянная координация работ по программе, регулярное проведение международных, всероссийских, межрегиональных и местных совещаний и конференций содействовали вовлечению новых регионов в продвижение идей правовой информатизации.
      Вспоминая известное высказывание, можно сказать, что идея начала овладевать сознанием масс. Создание центров правовой информации оказалось не только осознанной необходимостью, но делом престижным и даже модным.
      Оценке итогов и перспектив первого этапа и подведению результатов деятельности созданных ПЦПИ были посвящены заседания коллегии Минкультуры России «О результатах реализации и перспективах программы «Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации на базе общедоступных библиотек», состоявшиеся 16 февраля 2000 г. и 17 апреля 2002 г., а также всероссийские совещания руководителей центров, которые прошли 25–26 апреля 2000 г. и 18–20 сентября 2001 г. в Туле.
      Опыт первых лет реализации программы показал, что формируемая сеть является большой социальной ценностью, активно востребована населением России не только социально незащищенными слоями населения, но также представителями бизнеса и даже профессиональными юристами. Анализ обращений выявил многочисленные насущные правовые проблемы населения, связанные с жилищно–коммунальным обслуживанием, пенсионным обеспечением, военной службой, правами молодежи, предпринимательской деятельностью и др.
      Вокруг центров начали формироваться такие механизмы социального партнерства, возникновение которых трудно было предвидеть еще несколько лет назад. Очень быстро выявился и мультиплицирующий эффект. Развитие общероссийской Программы ПЦПИ способствовало формированию региональных программ правовой информатизации, предусматривающих создание разветвленной сети центров и абонентских пунктов в органах государственной власти и местного самоуправления, библиотеках, научных и учебных заведениях.
      В таком многоплановом практическом ключе и с такой явной социальной направленностью проблема правовой информатизации страны ранее никогда не ставилась и не решалась.

      Благодаря другому проекту РФПР – «Правовое образование в школе» – были сделаны первые шаги по подключению к процессу создания центров на базе детских и юношеских библиотек. РФПР выделил им 150 комплектов учебников по основам правовой грамотности для школьников 7 – 11-х классов.
      Стоит отметить, что первый ПЦПИ на базе учебного заведения был открыт в 1998 г. в Смоленском промышленно-экономическом колледже с участием генерального директора ФАПСИ. Центр правовой информации, созданный в 2000 г. на базе детской городской библиотеки г. Санкт-Петербурга при поддержке ИПК «Кодекс» и Университета переподготовки учителей, сегодня занимает лидирующее в России положение как методический центр по этико-правовому воспитанию подрастающего поколения. Информационно-правовые центры для детей и юношества появились также в библиотеках Краснодара, Нижнего Новгорода, Мурманска, Перми и многих других городов России.
      Для профессиональной поддержки ПЦПИ было решено привлечь на безвозмездной основе к их работе юристов, в первую очередь студентов старших курсов юридических факультетов. Впервые эта идея была апробирована в Смоленской областной научной библиотеке. Инициатива была встречена с энтузиазмом юридическими вузами и факультетами почти во всех городах, и в большей части ПЦПИ на базе региональных библиотек такая поддержка была организована. Студенты же получили прекрасные площадки для прохождения юридической практики.

    Открытие центров в рамках общероссийской программы ПЦПИ вызвало к жизни здоровую конкуренцию со стороны администраций регионов, органов культуры и библиотек, не вошедших в программу на первом этапе и образовавших своего рода очередь, чтобы быть включенными в нее на втором.
    В некоторых регионах России (Республика Саха–Якутия, Чувашия, Ставропольский край, Мурманская, Пермская, Смоленская области и др.) были приняты и начали реализовываться собственные программы по созданию сетей ПЦПИ с охватом муниципальных образований. Например, в ходе реализации проекта «Правовая информатизация Смоленской области» на единой программно-технической основе к настоящему времени организовано 203 центра и пункта доступа к правовой информации.
    Во многих регионах в результате работы центров с населением и администрациями были выдвинуты важные инициативы, нацеленные на расширение участия граждан в законотворческой деятельности на местном, региональном и федеральном уровнях, на обсуждение эффективности действующих законодательных актов, установление взаимодействия центров с органами законодательной и исполнительной власти. Другими словами, ПЦПИ в силу своей общедоступности оказались местом, где граждане имеют возможность высказать свои предложения и претензии по поводу местных законов и иных нормативных актов: именно здесь все это может быть услышано, обсуждено, систематизировано и донесено до органов власти.
    Таким образом, библиотеки становятся форумами для законотворческих дискуссий граждан и общественных объединений, своеобразными творческими мастерскими, способными оказать серьезное влияние на повышение правовой культуры населения.

    Подобным начинанием проявила себя Тульская областная универсальная научная библиотека, организовавшая в рамках Центра общественную приемную гражданской законодательной инициативы. Здесь налажены сбор и первичная обработка заявлений граждан о необходимости внесения изменений и дополнений в нормативные документы, эти заявления передаются в региональные органы власти.
    Деятельность ПЦПИ в качестве посредника между властными структурами и населением способна оказать позитивное влияние на формирование гражданского сознания россиян и содействовать их вовлечению в активную общественную жизнь.
    Развитие сети региональных и муниципальных центров с использованием единой программно-технической базы ФАПСИ в значительной степени решает проблему доступности местной нормативно-правовой информации и формирования в России единого информационно-правового пространства, поскольку объединение региональных и муниципальных правовых БД и обмен ими осуществляется беспрепятственно. В свою очередь, межрегиональный и межмуниципальный обмен правовой информацией, ее взаимное изучение служат обогащению, совершенствованию и ускорению процесса законотворчества на местах.
    В результате предпринятых усилий к концу 2000 г. в стране вместо планируемых 14 ПЦПИ было создано более 200. Этот процесс приобрел нарастающий и необратимый характер.

    

ВТОРОЙ ЭТАП (2001-2003 гг.). РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ

    2001 г. можно считать началом второго этапа реализации программы. Предполагалось вовлечение практически всех субъектов Российской Федерации и дальнейшее стимулирование поддержки программы в регионах и на муниципальном уровне. На средства РФПР планировались закупка и поставка компьютерного и коммуникационного оборудования для 54 центров на базе центральных региональных библиотек.
    К сожалению, в 2002—2003 гг. РФПР ограничился финансированием всероссийского форума «Власть и общество» и техническим оснащением лишь 18 ПЦПИ (280 000 долларов). При его финансовой поддержке был создан и показан по телевидению большинства субъектов Российской Федерации видеофильм «Право знать». При поддержке РФПР фирмой «Кодекс» был создан CD-ROM «Центры правовой информации. Документы и материалы».
    Надежды, что в процесс создания общероссийской сети ПЦПИ довольно быстро будут вовлечены наиболее слабые в экономическом отношении регионы и муниципальные образования, не оправдались, и основную организационную и финансовую нагрузку пришлось взять на себя Минкультуры России. Тем не менее сеть в этот период активно и последовательно развивалась, опираясь уже большей частью на региональные и местные ресурсы. К концу 2001 г. она насчитывала 600 центров, на конец 2002 г. – 850 и к середине 2003 г. – около 1200 ПЦПИ.
    Минкультуры России поддержало проекты по открытию ПЦПИ на базе центральных региональных библиотек Республики Тыва, Северной Осетии, Ямало-Ненецкого автономного округа, Амурской, Ивановской областей, а также Центров правовой и муниципальной информации в ЦБС Калмыкии, Карелии, Татарстана, Чувашии, Ставропольского края, Белгородской, Владимирской, Новгородской, Пермской областей, в Новосибирской и Пензенской юношеских, Алтайской, Амурской, Калининградской, Нижегородской, Смоленской и Свердловской детских библиотеках. Были профинансированы закупка и поставка в 40 региональных научных библиотек комплектов новейших юридических изданий.
    Весомый вклад в информационное обеспечение создаваемых ПЦПИ внесли ФАПСИ, чья база данных внедрена в 56% центров, «Консультант Плюс» (81% центров), «Гарант» (25% центров), «Кодекс» (14% центров). Значительный информационный потенциал центров, особенно в библиотеках муниципальных образований, был сформирован именно этими государственными и коммерческими структурами на безвозмездной основе.

    В 2002 г. к реализации программы ПЦПИ присоединился Российский комитет Программы ЮНЕСКО «Информация для всех», поскольку одним из ее стратегических направлений является создание условий для всеобщего доступа к информации.
    Важно отметить, что уже в 2002 г. практически по всей России цели и задачи программы ПЦПИ были осознаны и восприняты органами местного самоуправления как руководство к действию, и ее реализация перешла с регионального на муниципальный уровень.
    Инициативы программы получили развитие и в организациях других министерств и ведомств, в первую очередь в учебных заведениях Минобразования России (более 130 центров), а также Минобороны, МВД и Минюста России.
    Важную роль в деятельности ПЦПИ играет Интернет. На сегодня 590 центров (62%) имеют доступ к ресурсам сети, при том что качество интернет-коммуникаций различается у них весьма существенно. Центры готовы быть представленными в Интернете, но более всего они нуждаются сегодня в универсальных инструментах, обеспечивающих эффективный поиск информации для пользователей. В настоящее время в российском сегменте Интернета правовая информация представлена в виде достаточно разрозненной группы ресурсов – это сайты властных структур, огромное количество домашних страниц юристов, различных ассоциаций, политических и правозащитных организаций, юридических учебных заведений.
    Как показывает анализ выполненных запросов, пользователи и сотрудники ПЦПИ предпочитают работать с обычными справочными правовыми системами, а Интернет используют в качестве вспомогательного средства. Интернет незаменим для того, чтобы оперативно получить необходимую информацию, узнать, что нового появилось в законодательстве. Но для обстоятельной аналитической работы юристов-практиков, специалистов, государственных и муниципальных служащих, которые составляют значительную часть пользователей, обычные справочные правовые системы и традиционные источники более удобны и функциональны.
    Большинство ПЦПИ ведут систематизированный каталог всех ис-пользованных правовых сайтов – «Адреса правовых ресурсов», – к которому обращаются при повторных запросах. Этот каталог непрерывно пополняется в процессе осуществления поиска информации при работе в Интернете. К сожалению, в российском сегменте Интернета пока нет достаточно развитого механизма поиска правовой информации, отвечающего требованиям библиотечной работы.
    В настоящее время, когда реализация программы входит в новую фазу, едва ли не основная проблема видится в том, что созданные центры функционируют в значительной степени автономно друг от друга. Отсюда вытекают новые цели и задачи. Необходимо объединить их в единую национальную информационную сеть, провести унификацию и сертификацию деятельности, обеспечить их современной компьютерной и коммуникационной техникой, подключить к качественным каналам связи, целенаправленно готовить квалифицированных специалистов. Кроме того, нужно нарастить сеть как минимум до 2500 центров – в соответствии с количеством муниципальных образований.

    Первые годы работы ПЦПИ со все большей очевидностью показывают, что успешное развитие центров возможно только при постоянном взаимном общении, обмене опытом и информационными ресурсами, анализе результатов, координации деятельности. Одним словом, речь идет о том, что развитие правовой информатизации настоятельно требует создания интегрированной информационной компьютерной сети, объединяющей всех заинтересованных участников этого процесса.
    Необходимо создание корпоративного библиотечного информационно-правового центра на базе современных технологий. Дальнейшая деятельность ПЦПИ во многом будет зависеть от того, будет ли создан такой технологический управляющий центр, где можно запросить и оперативно найти необходимую информацию, предоставить пользователям не только свои ресурсы, но и из других источников, а также совместно накопленные корпоративные. Целесообразно также объединение ПЦПИ в рамках общественной организации. По договору с Мин культуры России фирма «Кодекс» развернула работы по созданию общероссийского портала ПЦПИ. Главная цель создания портала – недопущение неравенства в сфере доступа граждан к правовой информации по географическому или имущественному признаку. Портал призван выполнять две важнейшие функции:

•служить инструментом корпоративной деятельности специалистов ПЦПИ, обеспечивая широкую информационную и методическую поддержку, организуя оперативную помощь и дистанционное обучение;
• предоставлять информацию правового характера непосредственно гражданам, быть для них «проводником» в мире правовой информации и давать практические советы «на каждый день», способствовать правовому просвещению.

     В ноябре 2003 г. пилотная версия портала ПЦПИ (www.pcpi.ru) была введена в опытную эксплуатацию.
     Совокупные расходы на создание всей действующей общероссийской сети ПЦПИ оцениваются экспертами в 5 000 000 долларов. На организацию региональной сети центров только федеральными руководителями программы и спонсорами в течение 1998—2003 гг. было израсходовано свыше 1 200 000 долларов.
     В созданных центрах населению в электронном и печатном виде предоставляются федеральное и региональное законодательство России, муниципальные акты, документы международного права и иная информация юридического характера с использованием 2129 баз данных ведущих производителей правовой информации, свыше 570 тыс. книг, около 7 тыс. комплектов журналов, более 2 тыс. комплектов газет юридической тематики.
     Во многом благодаря открытию центров происходят переосмысление и подтверждение новой роли библиотек в жизни местного сообщества.
     Летом 2002 г. Минкультуры России, РФПР, Российский комитет «Программы ЮНЕСКО «Информация для всех» и РГБ провели Всероссийский форум «Власть и общество: проблемы публичного доступа к официальной информации в Российской Федерации». На форуме обсуждались различные аспекты формирования правового государства и гражданского общества в нашей стране. Во всех выступлениях отмечалось, что с созданием ПЦПИ был найден эффективно действующий механизм реализации государственной политики по обеспечению доступа к официальной информации для всего населения страны.
     В обращении участников форума было заявлено о целесообразности проведения презентации в ЮНЕСКО программы ПЦПИ как примера позитивного опыта нашей страны в строительстве правового и свободного информационного общества, что и было успешно исполнено в апреле 2003 г. Презентацией этого проекта в ЮНЕСКО Россия проявила себя лидером в создании универсальных механизмов и системы доступа к правовой информации.
     Опыт России по созданию сети ПЦПИ уже перенимают некоторые страны – участники Содружества Независимых Государств.
     В октябре 1999 г. в ходе проведения в Смоленске Международного семинара «Публичные центры правовой информации в России: возможности сотрудничества российских и зарубежных государственных и неправительственных организаций» представителями ФАПСИ, администрации Смоленской области, РФПР и Национального центра правовой информации Республики Беларусь (НЦПИ РБ) было подписано соглашение об установлении партнерских отношений в рамках программы создания сети центров правовой информации.
     Сегодня становление их сети в Белоруссии осуществляется системно и целенаправленно. Этому содействовал Указ Президента РБ от 3 января 2002 г. № 1, в соответствии с которым распространение официальной информации и обеспечение свободного доступа к ней возложено на ПЦПИ. К настоящему времени там создано около 30 центров в библиотеках республики.
     К формированию аналогичной сети приступил и Узбекистан.

    

ТРЕТИЙ ЭТАП (2004 г.). ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

    В настоящее время Министерство культуры и массовых коммуникаций России, Спецсвязь России и Российский комитет Программы ЮНЕСКО «Информация для всех» приступили к реализации третьего этапа программы ПЦПИ, на котором предполагается охватить сетью центров все субъекты Российской Федерации, а также создать такие центры на базе дипломатических, торговых и иных представительств России за рубежом, в первую очередь – в странах СНГ.      Несмотря на достигнутые результаты, координаторы программы постоянно отмечают, что предпринимаемых усилий пока еще недостаточно для решения проблем формирования в России эффективно функционирующей целостной системы правового информирования населения.      Полноценная реализация программы сегодня затруднительна по ряду причин, среди которых в пер-вую очередь нужно выделить следующие:

•до настоящего времени не принят федеральный закон, позволяющий эффективно реализовать норму Конституции Российской Федерации, гарантирующую право граждан на информацию;
•отсутствует адекватное целевое финансирование программы, в силу чего не выработан единый подход к созданию общероссийской сети ПЦПИ со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
•проблематика доступа населения к официальной правовой информации не является элементом других крупных программ информатизации страны, в первую очередь, Федеральной целевой программы Электронная Россия".

      Министерство культуры и массовых коммуникаций России и Российский комитет Программы ЮНЕСКО «Информация для всех» считают целесообразным постоянно привлекать к этой проблеме внимание ведущих политиков, руководителей федеральных министерств и ведомств, глав субъектов Российской Федерации, потенциальных спонсоров.