Хургин В.М.
Использование информационных технологий для обеспечения доступности правовой информации

[ Научные и технические библиотеки. – 2004. – № 6. – С.7-16 ]

     Рассмотрены степень доступности для граждан правовых документов разного уровня и возможности новых информационных технологий.

     На современном этапе развития нашего общества, может быть, как никогда ранее повышается потребность в достоверной, полной и своевременной правовой информации. Помимо причин общего характера (необходимость укрепления правовых и демократических основ государства, повышение уровня законности, правовой культуры общества и т. д.) такая необходимость диктуется еще и состоянием нашего законодательства: никогда прежде оно не было столь сложным и в определенной мере запутанным. Это явление тоже имеет свои причины: в жизни нашего общества появились качественно новые общественные связи и отношения, требующие правового регулирования «с нуля». К другим отношениям применяются нормы союзного законодательства, формально еще не отмененные, но фактически уже устаревшие и нуждающиеся в соответствующей корректировке. При общем росте количества принимаемых законов остается много сфер жизни общества, еще не урегулированных на высшем законодательном уровне, что дает простор ведомственному нормотворчеству.
     Необходимо определить, что конкретно могут сейчас предоставить поставщики правовой информации. Это важно понимать для принятия как организационных, так и технологических решений. В зависимости от объема и ограничений по времени информационный поток может передаваться с разной скоростью. А это означает разную организационную и техническую реализацию и, соответственно, разные деньги. Что касается традиционных носителей информации, то порядок официального опубликования правовых актов разных уровней регламентирован достаточно подробно, поэтому особых проблем с доступом к ним, казалось бы, не должно быть. Однако это не так. Не вдаваясь в подробности процедуры официального опубликования, рассмотренные например в [1], остановимся на некоторых не решенных и по сей день проблемах.
     Из всего объема нормативно-правовой информации стабильно доступны лишь акты Президента, Правительства и Федерального Собрания.
     В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 [2 в редакции 3, 4] государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
     Как показывает практика, в Минюст России поступают лишь 2-3% от общего количества принимаемых ведомственных нормативных актов [5]. Во многом это связано с не вполне исчерпывающим критерием определения характера того или иного ведомственного акта, тем более что решение о предъявлении акта на регистрацию принимает само выпустившее его ведомство.
     Такая правовая конструкция приводит к тому, что часть правовых актов, представленных федеральными органами исполнительной власти на регистрацию, возвращается Минюстом России министерствам и ведомствам как не подлежащая регистрации по своему содержанию. С другой стороны, исходя из собственных интересов, ведомства зачастую не посылают на регистрацию нормативные акты, действительно затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, однако применяют их. При этом на ведомственном уровне существует тенденция ограничивать доступ к собственной информации для прочих государственных органов и полностью закрывать ее для негосударственных структур. [6]. Характерно, что лишь 28 ведомств имеют печатные издания (или являются соучредителями таковых) для публикации своих правовых актов и только 12 из них (в том числе ныне не существующее ФАПСИ) нормативно закрепили за этими изданиями функцию официального опубликования.
     Процедура опубликования не обязательно связана с вопросами вступления документов в законную силу. Тираж сборников, периодичность их издания различны (от нескольких сотен экземпляров, обычно ежемесячно), рассылка пользователям – по почте [7].
     Отсутствует какая-либо единая система официального опубликования и вступления в силу актов органов государственной власти субъектов Федерации. По данным Парламентской библиотеки [8], к концу 2002 г. законов об опубликовании и вступлении в силу нормативных актов не было в пяти субъектах Российской Федерации: Удмуртской и Чеченской республиках, Красноярском крае, Нижегородской и Рязанской областях (в Рязанской области действует постановление Главы Администрации Рязанской области от 23 апреля 1997 г. № 162, однако оно касается только актов Администрации).
     На практике эти законы реализуются по-разному. В ряде субъектов отсутствуют стабильные источники опубликования типа бюллетеней и ведомостей. Единственным источником остается газета, не гарантирующая полноты опубликования. Как показывает практика, например Тульской области [9,10], в печатном виде региональные нормативные документы почти недоступны: периодическая печать публикует не более 25%, причем объемные акты часто даются в изложении, а официальные сборники выходят ограниченным тиражом (200 экз.). Очевидно, что оперативное и полное получение потребителем нужных ему нормативных документов даже своего региона представляет собой в этих условиях весьма трудную задачу. Организация сбора региональной правовой информации и обеспечения доступа к ней всех заинтересованных лиц является актуальной как внутри региона, так и при межрегиональном обмене информацией.
     В последнее время по мере оснащения вычислительной техникой муниципальные органы создают свои базы. Процесс тормозится недостатком финансовых средств и особенно дефицитом квалифицированных кадров. Эти же факторы ограничивают возможности органов самоуправления в организации широкого доступа к собственным правовым актам. Маловероятно, что эта проблема может быть решена в ближайшее время силами самих местных властей. В качестве позитивного опыта можно привести пример Пермской области, где для организации доступа используются библиотеки [11].
     В отношении судебной ветви власти вопросы доступности информационно-правовых ресурсов решены для актов Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, публикуемых в соответствующих сборниках. Из неофициальных источников публикации судебной практики следует отметить издание «Судебные новости. Обозрение», учрежденное Гильдией судебных репортеров и информационно-издательской компанией «Московские новости» при поддержке Российского фонда правовых реформ. Однако на практике Гильдия сталкивается с такими проблемами, как нежелание судей предоставить для публикации все тексты решений, публиковать решения судов первой и второй инстанций; отрицательное отношение к комментариям журналистов по поводу публикуемого решения; несогласие с избранной формой (адаптирование на массового читателя) [12].
     Необходимо отметить, что публикация судебных решений в СМИ носит выборочный характер. Критерии выбора решений для публикаций в одних случаях определяются самими судами, в других – представителями СМИ, реже – по взаимной договоренности, но в любом случае они носят скорее субъективный (важность, злободневность, типичность и т. п.), чем объективный характер [12].
     В новых условиях хозяйствования крайне необходима информация о зарубежном законодательстве. Большую часть этих материалов можно найти в Интернете, но, к сожалению, чаще всего законодательство той или иной страны представлено на языке оригинала. Анализ запросов пользователей публичных центров правовой информации показал, что в фондах необходимо иметь сборники и комментарии зарубежного законодательства, в частности стран СНГ, на русском языке.
     По оценкам Министерства иностранных дел Российской Федерации, на которое возложены функции сбора, хранения, официального перевода международных нормативно-правовых актов и законодательства зарубежных стран, в настоящее время действует около 50 тыс. соглашений и договоров, заключенных на разных уровнях (межправительственных, межведомственных и др.). Ввиду закрытости системы МИД оценить доступность этого пласта информации не представляется возможным. Запросы в МИД на тексты договоров или информацию о вступлении в силу, действии, круге участников являются платными. Так, предоставление текстов трех международных соглашений в октябре 2002 г. обошлось бы заявителю в 4 766 руб. (для сравнения – установленный постановлением Правительства Российской Федерации прожиточный минимум для трудоспособного населения в третьем квартале 2002 г. составлял 1 980 руб. [13].
     Следует учитывать и множественность источников официального опубликования. Обратим внимание: официальным опубликованием закона является только одно из трех его опубликований в «Парламентской газете», «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации. Следовательно, пользователь, задавшийся целью собрать официально опубликованные тексты правовых актов, должен собирать их из всех трех изданий. Если же добавить к этим трем источникам издания, которые осуществляют официальное опубликование ведомственных актов, актов субъектов Российской Федерации (по данным Парламентской библиотеки [8], на конец 2002 г. таких изданий было около 200) и муниципальных образований, то становится понятно, что подписку в полном объеме могут позволить себе только крупные и финансово успешные структуры. Да и у них неизбежно возникнут проблемы с хранением огромного количества разнообразных бюллетеней и газет.
     Проблема доступа граждан к правовой информации имеет два аспекта. Первый из них определяется физической возможностью найти и получить текст искомого документа. Второй связан с неизбежной при такой интенсивности нормотворчества множественностью решений по конкретным вопросам. Потребитель информации вынужден искать все акты, регулирующие конкретный предмет, при этом содержание их бывает противоречиво. Осуществить поиск по бумажным носителям информации практически невозможно.
     Недостатки существующей системы распространения официальной информации: ориентация исключительно на государственные органы и учреждения, большие финансовые затраты на печать и доставку печатных материалов, недостаточная оперативность и массовость распространения.
     Последнее особенно остро проявляется в том, что любой сбой в работе почты резко снижает оперативность поступления газет и журналов в регионы. Неслучайно все больше издательств стремится передавать макеты своих изданий в регионы по телекоммуникациям и печатать основную часть тиража на местах [14].
     Анализ соотношения стоимости адекватных по содержанию 400 печатных и электронных источников, проведенный в [6], показал, что печатные источники информации в среднем дороже идентичных электронных более чем в 10 раз, а в случайной выборке – от 10 до 100 раз. В связи с этим и в научном, и в практическом плане необходимо акцентировать внимание на решении задач сбора, обработки, хранения и распространения нормативно-правовой информации в машиночитаемом виде с самым широким использованием средств вычислительной техники и телекоммуникации.
     Результаты крупномасштабного опроса взрослого населения России, проведенного в августе 1998 г. фондом «Общественное мнение» по заказу Российского фонда правовых реформ, показали, что примерно каждый третий житель России не получает даже минимальных знаний о законодательстве и праве. При этом большинство из тех, до кого правовая информация все же доходит, получают ее из случайных и не всегда достоверных источников. Интересуются же вопросами права в среднем две трети населения, при этом для трети населения данный интерес подкреплен практической потребностью в правовых знаниях [15].
     Невиданную ранее возможность обеспечить доступность и открытость власти для общества предоставляет Интернет, и власть обязана этой возможностью воспользоваться. Сегодня в большинстве развитых стран создаются государственные Интернет-порталы. Эти проекты получили название «Электронное Правительство». В России над таким проектом работают Министерство Российской Федерации по связи и информатизации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, другие ведомства.
     В конце 1999 г. состоялась презентация информационного сервера Правительства Российской Федерации www.government.gov.ru. Открыт официальный сайт Совета Безопасности Российской Федерации; в июне 2002 г. открыт обновленный сайт Президента Российской Федерации http://www.kremlin.ru.
     По состоянию на 20 дек. 2002 г., по данным сайта www.government. gov.ru, из всех органов исполнительной власти собственных адресов в Интернете не имели только Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Федеральная служба охраны Российской Федерации и Российское агентство по государственным резервам. В то же время на портале www.gov.ru, вложенным сайтом которого является www.government. gov.ru, представлены адреса только 27 ведомств. Более того, на www.gov.ru в списке федеральных министерств и по сей день фигурирует Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, упраздненное еще в 2001(!) г. Остается констатировать, что с точки зрения актуализации информации портал www.gov.ru фактически «брошен». Кроме того, в [16] справедливо отмечено, что работа по созданию ведомственных сайтов не базируется на общих для органов исполнительной власти требованиях, принципах.
     Информацию о деятельности Конституционного Суда Российской Федерации можно найти по адресу http://ks.rfnet.ru.
     Свой сайт в Интернете имеет Верховный Суд Российской Федерации, где представлены архив бюллетеней Верховного Суда, архив постановлений пленумов как Российской Федерации, так и РСФСР. Материалы пленумов Верховного Суда СССР тоже будут переведены в электронную форму. На сайте публикуются также все новые поступления: бюллетени и постановления пленумов, некоторые решения кассационной коллегии, решения по первой инстанции гражданской коллегии. Появился на сайте Верховного Суда и раздел о работе военных судов, где приведена подборка с конкретными определениями по вопросам защиты прав военнослужащих [17]. Информацию же о деятельности судов общей юрисдикции, за исключением, может быть, судебной статистики, получить практически нереально.
     Что касается оцифрованной информации, то известен только проект юридического факультета С.- Петербургского университета и Российского фонда правовых реформ, обеспечивший информационно-коммуникационное взаимодействие всех судов общей юрисдикции С.- Петербурга (система «Прецедент» [18]). Однако вопрос о доступности этой информации для широкой общественности до сих пор не решен.
     Высший Арбитражный Суд систематизировал массив своих документов и открыл в Интернете свободный доступ к созданному «эталонному банку арбитражной практики» (www.arbitr.ru). На этом же сайте размещен банк арбитражной практики в составе СПС «Гарант». Кроме того, в настоящее время созданы и широко доступны компьютерные системы по документам всех 10 федеральных арбитражных судов округов. Такие системы по всем округам созданы компаниями «Кодекс» и «Консультант Плюс» в тесном взаимодействии с соответствующими окружными судами.
     В большинстве субъектов Федерации сформированы полноценные сайты как исполнительной, так и законодательной власти. В этом легко убедиться, «навестив» региональные сайты через www.regions.ru (но только не через www.gov.ru – результат будет похожим на тот, что и в случае с федеральными органами исполнительной власти). Там, где это технически возможно, органы местного самоуправления стремятся обеспечить широкий доступ к информации через Интернет. Однако следует отметить, что количество таких сайтов вполне можно уподобить капле в море.
     Потребность общества в доступе к полной, актуальной, достоверной и своевременной информации чрезвычайно высока. Традиционные «бумажные» технологии в условиях повышающихся информационных нагрузок не могут справиться с возникающими проблемами. Практика показывает, что на ведущие позиции вышло распространение правовой информации в электронной форме силами как государственных, так и коммерческих структур [19].
     Принятие федерального закона «Об электронной цифровой подписи» [20] позволяет перевести в практическую плоскость вопросы внедрения официального электронного опубликования. Представляется целесообразным осуществлять официальное опубликование всех правовых актов федерального уровня в едином издании, имеющем две формы – традиционную бумажную и машиночитаемую.
     Такой подход не только устранит проблему множественности источников опубликования, но и позволит без кардинальных изменений нормативной базы признать с точки зрения статуса машиночитаемую версию текста правового акта равноценной его «бумажной» версии. Тем самым во многом решается и проблема статуса официального опубликования в электронном виде. Если конкретизировать этот аспект, то речь должна идти не о двух формах одного официального издания, а о двух формах доступа к информации, содержащейся в одном издании. При этом для упрощения восприятия нетрадиционной для большинства пользователей формы официальной информации предлагается строго обеспечить совпадение формата текста «бумажного» издания и его графического представления на экране и при распечатке.
     В дополнение к сложившимся схемам следует максимально использовать возможности современных средств автоматизации и телекоммуникаций как технической базы и библиотечной системы страны как организационной основы процессов хранения и распространения официальных документов [21]. Использование Интернета – наиболее перспективный путь. При этом следует особо отметить обязательность поддержания информации на сайтах в актуальном состоянии. Иначе вместо эффективного решения проблемы доступа к информации возникнет дополнительная проблема гарантий ее достоверности.
     Следует понимать, что в обозримом будущем глобальные информационные сети не станут доступными всему населению страны. Эту задачу могла бы решить разветвленная сеть пунктов, где любому гражданину предоставлялся бы доступ как к правовым ресурсам Интернета, так и к базам данных, размещенным непосредственно в этих пунктах. Такой сетью является создаваемая в настоящее время система публичных центров при общедоступных библиотеках, где помимо правовой информации пользователь может получить квалифицированную консультацию [22].
     Описание того, что могут сделать и, главное, уже делают публичные центры правовой информации (ПЦПИ), потребует слишком много места. Поэтому отмечу лишь такое важное направление работы ПЦПИ, как просветительская деятельность, содействие гражданским инициативам. Общество хочет знать законы и влиять на процессы их создания.
     Одним из возможных вариантов участия граждан в законотворческом процессе может быть создание Общественной приемной гражданской законодательной инициативы в рамках действующих ПЦПИ. Такая приемная, созданная в Тульской ОУНБ, предполагает заочную связь с Администрацией области и областной Думой. Каждый желающий может в письменной форме высказать свои предложения и замечания в отношении законодательных и нормативно-правовых актов региона, поделиться своими трудностями в использовании на практике того или иного документа. Администрация Тульской области рассматривает материалы, которые накапливаются в библиотеке, анализирует их и в дальнейшем использует в работе по формированию нормативно-правовой базы. «Вестник Администрации Тульской области» – официальное периодическое издание – намерен регулярно публиковать аналитические обзоры материалов Приемной [9].
     Логичной будет также организация информационных и дискуссионных клубов для обсуждения широкого спектра правовых проблем, где можно организовать встречи с профессиональными юристами, представителями органов власти и управления, правозащитных организаций. Таким образом центры правовой информации смогут стать проводниками процессов развития правовой и политической культуры.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов // Межотраслевая информационная служба. 2003. № 2. С. 72-86.
2. Постановление Правительства Российском Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. № 154 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009» // Там же. 1999. № 8. Ст. 1026.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. № 715 «О внесении дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009» // Там же. 2002. № 40. Ст. 3929.
5. Морозов А.В., Щербина И.Е. Анализ состояния информатизации системы юстиции // НТИ, сер. 1. 1994. № 9. С. 19-22.
6. Горчаков В.В., Голодова О.В. Мировые информационные ресурсы: новые возможности минимизации рисков // Владивосток: ВФ РТА, 1998. 212 с.
7. Белюкин В.А., Хургин В.М. Ведомственные правовые акты // Информационное общество. 2002. № 2. С. 34-48.
8. Гукова В.Г., Малахова Е.Л., Литвинова И.А., Родионова А.П. Об опыте законодательной деятельности и порядке опубликования нормативных актов субъектов Российской Федерации // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. Вып. 2-3. С. 32-34.
9. Королева Л.И. Выступление на коллегии Министерства культуры РФ по вопросу «О результатах и перспективах программы «Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации на базе общедоступных библиотек» // Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек. Тула: Гриф и К°, 2000. С. 148-152.
10. Ю.Мелихова В.В. Информационно-правовое взаимодействие Администрации Тульской области и ТОУНБ // Там же.
11. П.Старкова М.А. Библиотеки в развитии политической и правовой культуры населения Пермской области // Библиотеки в контексте российских гражданских и правовых реформ: Всерос. науч.-практ. конф., 21-25 окт. 2002 г., Пермь / Сост. О.С. Орлова. Пермь, 2002. С. 11-14.
12. Горбуз А.К. Доступность судебного решения // Судебная практика как источник права. / М: Юристъ, 2000. С. 141-148.
13. Об использовании информационных технологий и официальных источников правовой информации в обеспечении доступности информации об общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации // Материал компании «Гарант» к совместному заседанию Научно-экспертного совета по международному праву и Научно-экспертного совета по систематизации, кодификации законодательства и правовой информации при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Москва, 6 дек. 2002 г.
14. Введение в правовую информатику // Справочные правовые системы Консультант Плюс/Под ред. Д.Б. Новикова и В.Л. Камынина. М.: ЗАО «Консультант Плюс», 1999. 313 с.
15. Правовая информация в России М: ИМА-пресс, 1999. 76 с.
16. Цыбакин Ю.В. Национальные интересы России в информационной сфере // Материалы Всерос. форума «Власть и общество: проблемы публичного доступа к официальной информации в Российской Федерации», Москва, 24—26 июня 2002 г. // CD-ROM «Центры правовой информации. Документы и материалы». Российский фонд правовых реформ, ЗАО «Информационная компания Кодекс», 2002.
17. Койляк A.M. О судебной практике ВС РФ, ее кодификации и представлении в глобальной сети Интернет / Выступл. на семинаре «Кодификация законодательства как средство доступа граждан к правовой информации». С.-Петербург, 9—10 марта 2000 г. // CD-ROM «Центры правовой информации. Документы и материалы». Российский фонд правовых реформ, ЗАО «Информационная компания «Кодекс», 2002.
18. Судебная реформа и информационные технологии в судопроизводстве // Стеногр. науч.-практ. конф., С.-Петербург, 29 ноября 2002 г.
19. Хургин В.М. Проблемы электронного опубликования правовых актов // НТИ, сер. 1. 1996. №7. С. 28-30.
20. Федеральный закон от 10 янв. 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 127; «Российская газета» от 12.01.2002; «Парламентская газета» от 12.01.2002.
21. Хургин В.М. О механизме распространения официальных документов // Концепции. 2000. № 1.С. 51-56.
22. Хургин В.М. О публичных центрах правовой информации // Информационное общество. 2000. № 5. С. 18-27.