В.В. Романов, М.Н. Романова, Центр прикладной экономики, г. Пермь

Инновационные системы финансирования
Технология подготовки проекта бюджета на основе бюджетного задания

В условиях продолжающегося в стране процесса реформирования экономики сфера культуры, как никакая другая, испытывает острую нехватку финансирования. Более чем десятилетний эксперимент внедрения "новых условий хозяйствования" не дал желаемых положительных результатов, а, наоборот, привел к сокращению сети, оттоку квалифицированных кадров, не сумевших адаптироваться к условиям рынка, дальнейшему ухудшению материальной базы учреждений сферы культуры.
Общепринятые сегодня подходы к финансированию культурных проектов и программ основываются на затратной модели финансового управления, подразумевающей результаты как следствие лишь факта существования того или иного государственного органа. Основная проблема при этом состоит в том, что консервация сложившейся практики планирования, финансового управления и контроля деятельности в сфере государственного управления приводит к ряду негативных с точки зрения эффективности менеджмента моментов:
•	ответственность за принятие финансовых решений концентрируется на самых верхних уровнях управления;
•	снижается уровень ответственности и сдерживается инициатива нижнего звена управления;
•	постоянно действуют стимулы роста расходов на единицу работ и услуг;
•	конечные результаты деятельности оказываются вторичными по сравнению с соблюдением финансовой дисциплины.
Очевидно, что такая система рано или поздно встанет на грань финансового кризиса. Бюджетных ассигнований постоянно не хватает, государственная служба теряет конкурентоспособность на рынке труда, а вместе с ней и возможность справляться с возрастающими по сложности и масштабам требованиями общества. В таких условиях все больше и больше ощущается необходимость перехода на новые механизмы финансирования, ориентированные на результат.
Наиболее наглядным примером внедрения таких механизмов является финансирование деятельности библиотек.
Предлагаемый вниманию читателей подход к финансированию сети библиотечных учреждений муниципального образования позволяет на основе формирования бюджетного задания на оказание услуг применить к оценке деятельности бюджетных учреждений количественные характеристики, измерить их и рассчитать ресурсы, необходимые для достижения результатов.

Бюджетное задание
Рассмотрим процесс формирования бюджетного задания на оказание библиотечных услуг населению. Под бюджетным заданием будем понимать целевые значения натуральных показателей, количественно характеризующие основные результаты деятельности бюджетополучателей, а также финансовые ресурсы для их достижения.
Сточки зрения процессного подхода технология подготовки руководителем централизованной библиотечной системы муниципального образования проекта бюджета на основе бюджетного задания будет включать четыре этапа.
Первый этап - анализ общественных потребностей в библиотечном обслуживании, в результате которого глава муниципального образования формирует библиотечным учреждениям задание на оказание определенного количества услуг населению на очередной планируемый год.
Второй - распределение бюджетного задания между сетью библиотечных учреждений и определение величины финансовых ресурсов, необходимых для его выполнения.
Третий - установление лимитов ассигнований финансовыми органами муниципального образования на финансирование деятельности сети библиотечных учреждений в планируемом году.
Четвертый - расчет количества услуг, которые возможно оказать, исходя из выделенных сети библиотечных учреждений ресурсов.
Бюджетное задание на предоставление услуг, формируемое для объектов библиотечной инфраструктуры муниципального образования, состоит:
•	из количественных показателей результата предоставления муниципальных библиотечных услуг;
•	качественных показателей результата предоставления муниципальных библиотечных услуг;
•	стоимостных показателей для оценки расходов, необходимых для достижения результата предоставления муниципальных библиотечных услуг.
Результатом предоставления муниципальных библиотечных услуг является выдача документа.

Анализ эффективности библиотечной инфраструктуры
Перед тем как приступить к процессу формирования бюджетного задания для объектов библиотечной инфраструктуры, целесообразно проанализировать, эффективна ли сеть учреждений, все ли они соответствуют стандартам качества предоставления услуг. Только после этого следует принимать решение о формировании сети объектов библиотечной инфраструктуры.
С точки зрения рассматриваемого метода, условием для формирования сети объектов библиотечной инфраструктуры муниципального образования является предоставление библиотечных услуг заданного качества при минимальной стоимости содержания сети.
Базой для расчета стоимости услуги в части содержания объектов библиотечной инфраструктуры должны стать количественные и стоимостные показатели ее деятельности. Поэтому расчет расходов на содержание объектов сети библиотек производится путем суммирования произведений количественных и стоимостных показателей содержания объектов библиотечной инфраструктуры. К первым относятся объемы водопотребления, водоотведения, теплоснабжения, энергоснабжения и т. д.; ко вторым - тарифы на эти услуги жизнеобеспечения учреждений сети.
Зная расходы на содержание объектов библиотечной инфраструктуры, а также объем предоставляемых населению библиотечных услуг, можно рассчитать стоимость услуги в части содержания объектов библиотечной инфраструктуры.
Показатели качества предоставления населению муниципальных библиотечных услуг задаются главой муниципального образования. Необходимо учесть два таких их показателя, как:
•	показатель доступности библиотечной услуги - отражающий процент населения, которому доступны предоставляемые библиотекой услуги;
•	показатель удовлетворенности библиотечной услугой - отражающий процент отклоненных заявок на оказание библиотечной услуги населению.
Таким образом, сформировав сеть библиотечных учреждений муниципального образования, мы можем перейти к процессу формирования бюджетного задания.

Зависимость результативности деятельности от выделенных на нее ресурсов
Рассмотрим, каким образом результативность деятельности по оказанию населению библиотечных услуг зависит от выделенных на ее осуществление ресурсов.
Часть ресурсов на содержание объектов библиотечной инфраструктуры в количественном и стоимостном выражении рассмотрена выше.
Помимо них необходимы:
•	трудовые ресурсы;
•	ресурсы на обновление фондов;
•	материальные ресурсы на обеспечение трудовой деятельности.
Каждый их вид также характеризуется количественными и стоимостными показателями.
В исследованиях деятельности библиотечных учреждений муниципального образования Пермский район Пермской области была получена линейная зависимость количества оказанных услуг от затрат на оплату труда работников. Кроме того, при проведении исследований была обнаружена такая же зависимость между количеством оказанных услуг и затратами на обновление фондов.
Представим величину расходов на оплату труда работников в объекте сети библиотечных учреждений как произведение среднегодового тарифа оплаты ставки библиотечных работников на количество ставок. Тогда зависимость количества оказанных услуг от затрат на оплату труда работников можно представить в виде функции показателя результата от количества ставок библиотечных работников в объекте сети библиотечных учреждений, что позволит формировать нагрузку на одну ставку библиотечного работника при разработке бюджетного задания. Данная зависимость помогает оценить, насколько необходимо увеличить (уменьшить) бюджетное задание для объекта сети библиотечных учреждений в случае изменения количества ставок работников учреждения.
Выразим величину расходов на обновление фондов в объекте сети библиотечных учреждений в виде произведения среднегодовой стоимости нового документа и количества новых документов, поступивших за год. Тогда зависимость количества оказанных услуг от затрат на обновление фондов можно представить в виде функции показателя результата от количества поступивших за год новых документов, что позволит рассчитать нормы результативности на один новый документ при разработке бюджетного задания. Отметим также, что данная зависимость поможет ответить на вопрос: насколько необходимо увеличить количество оказываемых услуг при росте числа новых документов в объекте сети библиотечных учреждений.
Ввиду невозможности выявления зависимости между расходами на материальные ресурсы и показателем результата, финансирование их должно производиться на плановой основе с указанием перечня и сроков использования ресурсов в размере 10% от фонда оплаты труда (величина, сложившаяся на практике).
Подход к формированию бюджетного задания на оказание библиотечных услуг населению, использующий результаты экономико-математического моделирования деятельности библиотечных учреждений, позволяет определить величину необходимых ресурсов, исходя из поставленного бюджетного задания на этапе подготовки проекта бюджета на оказание библиотечных услуг населению.
Кроме того, существует возможность на основе выделенных ассигнований на библиотечные учреждения рассчитать величину реально достижимого бюджетного задания.
Внедрение на практике механизма результативного финансирования позволило подготовить необходимую информацию относительно планируемой деятельности сети библиотечных учреждений для принятия своевременных, обоснованных и эффективных решений по ее организации.

Эффект от внедрения механизма результативного финансирования
Эффект от внедрения в муниципальном образовании Пермский район Пермской области механизма результативного финансирования состоит в рационализации выделения необходимых ресурсов в соответствии с поставленным муниципальным заданием. А именно:
•	сопоставление величины необходимых и фактических ресурсов позволило выявить несоответствие результатов текущей деятельности библиотечных учреждений выделяемым финансовым ресурсам;
•	удалось снизить себестоимость услуг библиотек Пермского района при общем росте затрат на содержание библиотечной сети с 4 руб. 90 коп. до 4 руб. 66 коп.;
•	результативность бюджетного рубля (количество услуг на 100 руб.) повысилась на 7,5% (с 20 услуг до 21,5 услуги на 100 руб.).
В результате внедрения метода результативного финансирования деятельности библиотечных учреждений были закрыты 7 из них -неэффективных, освободившиеся ресурсы перенаправлены на внестационарное библиотечное обслуживание, в результате чего на 10% повысился охват населения библиотечным обслуживанием.
Таким образом, предложенный подход, имеющий существенное значение для сферы муниципального управления, показал свою жизнеспособность на практике.