Информационная стратегия органов местного самоуправления

[Консультирует Дзялошинский И.М., профессор, Председатель Совета директоров Независимого Института Коммуникативистики]

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 3, пункт 6.

     Что такое информационная стратегия?
     Под информационной стратегией органа местного самоуправления понимается совокупность основополагающих целей и принципов их деятельности в информационной сфере, задач и мер по их реализации.
     Основной целью так понимаемой информационной стратегии органа местного самоуправления является совершенствование и развитие системы информирования населения.
     Под системой информирования населения понимается комплекс средств создания, распространения, хранения, поиска и использования информационных продуктов и услуг во всех сферах общественной деятельности, которыми располагают основные держатели информации. Этими держателями являются:

• средства массовой информации;
• местные органы власти;
• негосударственные, некоммерческие структуры;
• учреждения, предоставляющие консультационные услуги;
• библиотеки;
• Интернет.

     Количество, качество и доступность информационных ресурсов, имеющихся в этих структурах, являются показателем информационной открытости местного самоуправления.
     Критерии информационной открытости органов местного самоуправления
     Обычно под открытостью органов власти и иных структур понимается относительное отсутствие препятствий в получении информации и возможности информировать других, то есть возможность искать, запрашивать, получать, а также передавать и распространять информацию. Речь идет о возможности человека получать информацию не только касательно себя самого (если такая информация имеется у каких-либо организаций и учреждений), но также и по социальным, политическим, государственным и региональным вопросам. Открытость предполагает относительно неограниченный доступ ко всем видам документированной информации и отсутствие запрета на обнародование информации.
     Если говорить о более точных критериях информационной открытости местного самоуправления, то можно сформулировать следующие требования:
     Общественность имеет право доступа к общественно значимой информации, имеющейся в распоряжении органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны гарантировать открытый, своевременный и беспрепятственный доступ граждан к общественно значимой информации независимо от формы ее хранения, без специальной подготовки или опыта. Любое ограничение распространения или любое другое действие в отношении общественно значимой информации должно опираться только на закон.
     Органы местного самоуправления принимают меры для обеспечения права на получение информации. Эти меры должны предусматривать, чтобы властные структуры в случае отказа от предоставления информации указывали причину в письменном виде в разумно короткое время, а также предоставляли право рассмотрения обоснованности и законности отказа независимым органам, в том числе юридическое рассмотрение в том или ином виде.
     Органы местного самоуправления гарантируют полноту и сохранность имеющейся в их распоряжении общественно значимой информации независимо от формы ее хранения.
     Органы местного самоуправления обеспечивают широкое разнообразие источников доступа к общественно значимой информации.
     Органы местного самоуправления стремятся не допускать, чтобы стоимость препятствовала допуску граждан к общественно значимой информации. Органы местного самоуправления не должны рассматривать распространение общественно значимой информации в качестве источника доходов.
     Органы местного самоуправления соблюдают конфиденциальность лиц, пользующихся или запрашивающих информацию, а также право невмешательства в частную жизнь в отношении лиц, информация о которых имеется в их распоряжении.
     Органы местного самоуправления не допускают ограничений в доступе журналистов к различным источникам новостей и мнений – официальным и неофициальным. Не должно быть никакой цензуры над печатью, какие бы формы произвольного контроля над информацией и общественным мнением она ни принимала. Право людей на доступ к новостям и информации не должно ущемляться. Во всех решениях, относящихся к праву получения информации, в первую очередь необходимо учитывать общественный интерес к получению этой информации.
     Основные задачи и принципы информационной стратегии
     Анализ состояния и перспектив развития информационных ресурсов позволяет сформулировать следующие основные задачи информационной стратегии органа местного самоуправления:

• разработка и совершенствование нормативно-правового обеспечения механизмов доступа населения к информации;
• разработка и реализация программ, направленных на формирование и развитие различных категорий информационных ресурсов, в том числе содержащих местную информацию;
• финансирование социально значимых тематических информационных систем (здравоохранение, образование, трудоустройство, социальное обеспечение, беженцы, отдельные разделы законодательства);
• стимулирование коммерческих систем, предоставляющих льготы по доступу к информации пользователям из малообеспеченных групп населения, учащимся и студентам, детям;
• содействие деятельности средств массовой информации по обеспечению граждан общественно значимой и востребуемой населением информацией.

     Следует иметь в виду, что средства массовой информации являются основным каналом информирования местного сообщества о деятельности учреждений, организаций и предприятий. При этом в полной мере проявляются такие свойства СМИ, как массовость, тиражируемость, периодичность, использование постоянно пополняемых информационных ресурсов, выполнение СМИ функций первичных источников информации, применение современных информационных технологий и средств телекоммуникаций. Эти особенности делают СМИ важнейшим социальным институтом и необходимым объектом информационной политики органа местного самоуправления. В связи с этим целесообразно развивать следующие направления информационной политики:

• создание организационных, правовых, экономических и технологических условий, при которых СМИ будут эффективно выполнять функцию объективного информирования населения о деятельности органов местного самоуправления, других социальных структур;
• недопущение подчинения СМИ конъюнктурным интересам власти и бизнеса и усиления возможностей их влияния на СМИ (прямой нажим, снабжение СМИ неполной, неопределенной, искаженной или ложной информацией, откровенной дезинформацией, умышленные недоговоренности, сращивание структур власти, бизнеса, прессы и т.п.);
• препятствие концентрации и монополизации СМИ (уменьшение независимых источников информации, сосредоточение СМИ в руках представителей экономической элиты, бесправие журналистов и т. п.).

     Что касается основных принципов информационной стратегии органа местного самоуправления, то их можно сформулировать следующим образом:
     Правовое равенство всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса, основывающееся на конституционном праве граждан на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом.
     Максимальная открытость в реализации функций органов местного самоуправления, а также всех иных публичных органов [1], предусматривающая информирование общества об их деятельности с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации. Это означает, что любая информация [2], которой располагают органы местного самоуправления, должна быть открыта и доступна, за исключением четко лимитированного перечня информации, не подлежащей общественному доступу.
     Необходимо противостоять традиции засекречивать любую информацию. Органы местного самоуправления обязаны осуществлять информационную подготовку своих сотрудников, которые должны хорошо знать значение и содержание законодательства о праве граждан на доступ к информации, процедуры реализации права на доступ к информации, содержание источников информации, и т.д.
     Мероприятия [3] органов местного самоуправления, связанные с принятием общественно значимых решений, должны быть так же открыты для граждан, как и сами решения. Данное требование должно сделать обязательной открытость процесса принятия решений органами местного самоуправления.
      Обязательность опубликования органами местного самоуправления основной информации о своей деятельности, в том числе:

• информации о правовом статусе и целях деятельности, а также о его текущей деятельности, включая решения, связанные с обслуживанием общественных интересов;
• информации о процедурах, обеспечивающих взаимоотношения с гражданами (процедуры запросов, обжалования действий, и т.д.), а также процедурах, обеспечивающих непосредственное участие граждан в формировании решений и/или законодательных инициатив;
• информации о том, какими информационными ресурсами и источниками информации располагает орган местного самоуправления;
• информации о содержании решений и действий органа местного самоуправления, связанных с обслуживанием общественных интересов, включая причины принятия тех или иных решений и осуществления тех или иных действий, а также документы, материалы и иные источники информации, которые имели непосредственное отношение к принятию того или иного решения или осуществлению того или иного действия.

     Ограничение доступа к информации есть исключение из общего принципа открытости информации и осуществляется только на основе законодательства, в том числе с учетом права собственности на информацию. Ответственность за сохранность информации, ее засекречивание и рассекречивание персонифицируется.
     Объем и состав информации, не подлежащей общественному доступу, должен быть четко определен. Ограничения на доступ к информации должны наступать только если:

• причины ограничения доступа к информации четко и однозначно определены законом;
• доступ к информации может нанести непоправимый урон заинтересованной стороне;
• этот урон должен быть значительнее, чем общественный интерес в доступе к данной информации [4].

     Процедура получения информации должна быть максимально четкой и простой. Запросы на предоставление информации должны рассматриваться в четко установленные сроки. Срок рассмотрения запроса должен быть четко определен временем, необходимым для подбора необходимой информации (источников информации) или подготовки аргументированного отказа в предоставлении информации, но не более 10–15 календарных дней.
     Орган местного самоуправления должен создать эффективную систему работы с запросами на предоставление информации. Должен быть назначен сотрудник, непосредственно отвечающий за работу с запросами и соответствие процедур предоставления информации законодательству. В то же время органы местного самоуправления должны иметь документально оформленное право отказывать в приеме запросов, носящих очевидно необоснованный характер, не имеющих отношение к деятельности органа местного самоуправления, а также имеющих очевидный сутяжнический характер.
     Должны быть предусмотрены простые механизмы апелляции на непредоставление информации. В органе местного самоуправления должны быть установлены лица, ответственные за рассмотрение подобных апелляций, и сроки, в которые должен быть дан ответ на апелляцию.
     Необходимо также учесть определенные требования к предоставлению информации для специальных групп граждан, таких как не умеющие писать и/или читать, не владеющие государственными языками, имеющие частичную недееспособность (слепоту).
     Санкции за непредоставление информации должны быть строгими и решительными. Для того чтобы обеспечить реальный доступ граждан к информации, необходимо зафиксировать, что любое препятствование доступу к информации или намеренное изменение или уничтожение информации является уголовно (административно) наказуемым деянием. В обязательном порядке должны быть предусмотрены санкции за намеренное искажение содержания источников информации.
     Стоимость получения информации ни в коем случае не должна препятствовать стремлению граждан получить информацию. Может быть зафиксирована единая стоимость предоставления информации. Может быть установлена градуированная стоимость предоставления информации, зависящая от реальной стоимости подготовки ответа на запрос. Стоимость может определяться лишь стоимостью копирования документов и почтовыми расходами на пересылку ответа на запрос. В некоторых случаях более высокая стоимость может быть установлена для коммерческих запросов, с тем чтобы покрыть стоимость выполнения индивидуальных запросов. В любом случае, система формирования стоимости предоставления информации должна быть четко зафиксирована и контроль за соблюдением требований должен быть возложен на независимый орган.
     Обучение граждан принципам доступа к информации также должно рассматриваться как важная задача органов местного самоуправления. Должны быть организованы необходимые мероприятия по пропаганде нормативных актов о праве граждан на доступ к информации; изданы и распространены необходимые методические материалы, поддержаны организации, оказывающие гражданам помощь в повышении информационной культуры.

Примечания
 
1. Под «публичными органами» должны пониматься все органы, так или иначе связанные с выполнением публичных функций: органы государственной власти всех уровней, выборные органы всех уровней, иные органы управления и контроля, созданные в соответствии с законодательством и обслуживающие общественные интересы, государственные предприятия и корпорации, судебные органы, квазиавтономные негосударственные органы, межправительственные и межгосударственные организации и органы, а также негосударственные организации, которые выполняют публичные функции (например, содержание дорог или систем коммуникаций). Частные организации и предприятия также должны быть открытыми в той части информации об их деятельности, которая связана с ключевыми общественными интересами, такими как защита окружающей среды и здоровье людей.
 
2. При этом под «информацией» должен пониматься широкий спектр документов и материалов, связанных с деятельностью публичных органов, независимо ни от формы хранения информации (бумажной, электронной, иной), ни от их источника, ни от даты и места их издания.
 
3. Под «мероприятиями» в данном случае понимаются формальные заседания органов местного самоуправления. Признаками формальности являются: необходимость кворума, наличие установленных процедур принятия решения и установленная повестка дня. Информация о сроках и повестке дня подобных мероприятий должна быть открыта в обязательном порядке. Формальные заседания органов местного самоуправления могут считаться закрытыми, но только в соответствии с четко установленными требованиями. Решения «закрытых» мероприятий не должны автоматически иметь ограниченный доступ.
 
4. Орган местного самоуправления должен доказать, что раскрытие информации может действительно нанести значительный урон заинтересованной стороне. Даже если такие доказательства будут представлены, информация может быть признана открытой, в случае если она затрагивает значительные общественные интересы. Доступность информации должна определяться ее содержанием, а не ее формальным отношением к сферам ограниченного доступа. В ряде случаев ограничения на доступ к информации должны быть ограничены во времени.