Library.Ru

главная библиотекам читателям мир библиотек infolook виртуальная справка читальный зал
новости библиоnet форум конкурсы биржа труда регистрация поиск по порталу


Библиотекам Библиотеки и местное самоуправление Библиотеки в условиях административной реформы
 

Блохина Н.С., Игнатьева Е.Л.
Реформирование межбюджетных отношений в сфере культуры

[ Справочник руководителя учреждения культуры. – 2004. – № 6. – С.6-15 ]

     Проведение административной реформы предполагает, прежде всего, уточнение функций органов власти разных уровней, в том числе и в сфере культуры, и разграничение между ними расходных полномочий.

     Несоответствие расходных полномочий и финансового обеспечения

     К основополагающим законодательным актам, определяющим расходные обязательства государства в сфере культуры, относятся Конституция Российской Федерации (далее – Конституция), Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». В ст. 44 Конституции закреплено право каждого человека на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Таким образом, государство гарантирует предоставление бюджетных услуг культуры населению, независимо от места его проживания. Согласно ст. 72 Конституции общие вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Данные положения конкретизируются в других федеральных законах. Так, в гл. 11 БК РФ определены статьи расходов, закрепленные за бюджетами разного уровня. Статьи 84, 86 и 87 закрепляют соответственно за федеральными, региональными и местными бюджетами расходы на содержание учреждений культуры, находящихся в их собственности или ведении. Статьи 37, 39 и 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре разграничивают компетенции федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры. Однако, к сожалению, нормы законодательства зачастую противоречивы, а многие из них фактически не действуют на практике.
     Сложившаяся в связи с децентрализацией бюджетного процесса система межбюджетных отношений неэффективна, поскольку в ней отсутствует четкое разграничение бюджетных полномочий между различными уровнями власти. В настоящее время наблюдается серьезное несоответствие между объемом полномочий, закрепленных за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, и их обеспечением финансовыми ресурсами.
     Существенная часть финансовых средств и доходных источников сосредоточивается на федеральном уровне, а расходные полномочия «сбрасываются» на региональный и местный уровни.
     Именно через региональные и муниципальные органы власти в значительной степени осуществляется реализация социальных гарантий государства в области культуры, закрепленных в Конституции.
     Государство, провозгласив ряд социальных обязательств, на самом деле возложило их выполнение на регионы (субъекты РФ) и муниципальные образования без соответствующей (ведь в этом случае региональные и местные органы власти выполняют государственную задачу) финансовой поддержки. По оценкам экспертов, ни в одной развитой стране мира нет такого количества социальных обязательств, переданных для реализации на региональный и муниципальный уровни и не обеспеченных финансированием, как в Российской Федерации.
     Базой для выполнения этих функций должны служить нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, рассчитанные на основе федеральных государственных минимальных социальных стандартов. Разработка и утверждение указанных стандартов входят в полномочия федеральных органов государственной власти, на сегодняшний день они так и не приняты.
     Назрела необходимость реформирования всей, в том числе и в сфере культуры, системы межбюджетных отношений. С этой целью была разработана «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годы», одобренная постановлением Правительства РФ от 30.07.98 № 862. Базовые принципы и механизмы построения межбюджетных отношений определены «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», которая одобрена постановлением Правительства РФ от 15.08.01 № 584.
     Необходимость дальнейшего реформирования межбюджетных отношений была поставлена как приоритетная задача в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, бюджетных посланиях Президента, соответствующих разделах «Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» и «Программы социально-экономического развития Российской Федерации в 2003~2005 годах», Плане действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы.
     Реформирование системы межбюджетных отношений, развитие бюджетного федерализма связаны с переходом от разделения бюджетов к разделению (разграничению) доходных и расходных полномочий между органами власти разных уровней. Упорядочение расходных полномочий всех уровней власти должно подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами.
     Таким образом, вводится основополагающий принцип, согласно которому все полномочия должны увязываться с бюджетным обеспечением, что в конечном счете приведет к самостоятельности и ответственности власти всех уровней.

     Разграничение расходных полномочий в сфере культуры

     Вопросы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней требуют специального рассмотрения. В рамках данной статьи остановимся на разграничении расходных полномочий в сфере культуры.
     В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года критериями разграничения расходных полномочий между властями разных уровней являются следующие:

  • субсидиарность – максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг;
  • территориальное соответствие – максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг;
  • внешние эффекты – чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться;
  • эффект территориальной дифференциации – чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться;
  • эффект масштаба – концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

     В Программе выделены три вида расходных полномочий – нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование. Подчеркивается необходимость в целом стремиться к закреплению всех трех видов расходных полномочий по конкретной общественной услуге за одним уровнем бюджетной системы.
     При невозможности реализации данного принципа (как в случае с культурой) предусмотрены следующие подходы:

  • обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за властями (бюджетами) нижестоящих уровней только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи;
  • расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны (в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами), могут софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

     Базовые принципы и подходы, заложенные в Программе, закреплены и конкретизированы в Федеральных законах от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 95-ФЗ) и от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).
     Согласно Закону № 95-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения в области культуры относится решение следующих вопросов:

  • охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения;
  • организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта РФ;
  • создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ);
  • организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ);
  • поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ);
  • поддержка региональных и местных национально-культурных автономий.

     Одним из наиболее существенных изменений в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы является включение базовых общественных услуг (образования, здравоохранения, культуры) в сферу расходных полномочий муниципальных образований (Закон № 131-ФЗ).
     Главным нововведением стало установление двух типов муниципальных образований: сельских или городских поселений и формируемых на их основе муниципальных районов и городских округов.
     К вопросам местного значения поселения и городского округа в области культуры отнесены:

  • организация библиотечного обслуживания населения;
  • создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения (городского округа) услугами организаций культуры;
  • охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения (городского округа).

     К вопросам местного значения муниципального района в области культуры отнесена лишь организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).
     С точки зрения авторов, в культуре такая схема разграничения полномочий органов местного самоуправления может нанести непоправимый урон развитию сети учреждений в сельских поселениях и поставить под вопрос сам факт их существования. Подчеркнем, что предоставление других базовых общественных услуг (общее образование, здравоохранение) относится к вопросам местного значения муниципального района или городского округа, а не поселения.
     Необходимо уточнить расходные полномочия органов местного самоуправления разного уровня (в первую очередь, сельских поселений и муниципальных районов) по решению вопросов местного значения в области культуры. Для этого следует срочно начать кампанию по внесению изменений в Закон № 131-ФЗ (до вступления его в силу с 1 января 2006 г.), и журнал «Справочник руководителя учреждения культуры» может стать переговорной площадкой для выработки совместной позиции.
     Очень важно, что Комитет по культуре Государственной Думы Федерального Собрания РФ готов поддержать эту инициативу. Положительный опыт в решении подобных вопросов накоплен в сфере образования (Федеральный закон от 07.07.03 № 123-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений»). Согласно Закону № 123-ФЗ финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях осуществляется путем выделения субвенций местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ. Конечно, гарантии государства в области культуры отличаются от федеральных мандатов в области общего образования, предоставляемого в соответствии со ст. 43 Конституции бесплатно. Однако думается, что существенным дополнением к указанному обстоятельству служит та активность, которую проявляют представители сферы образования при отстаивании своих интересов.

     Принципы и формы предоставления финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней

     Проанализируем другой аспект проблемы межбюджетных отношений в культуре – механизм перераспределения средств на культуру из бюджетов вышестоящих уровней. Конечной целью такого перераспределения является реализация конституционных прав граждан на пользование услугами культуры, доступ к культурным ценностям вне зависимости от проживания в конкретном субъекте Федерации и муниципальном образовании.
     В соответствии с современным законодательством система оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ должна удовлетворять следующим основным требованиям:

  • разделению финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, выравнивающую и «стимулирующую»;
  • выделению в составе текущей помощи дотаций, субсидий и субвенций как основных форм финансовой поддержки;
  • распределению финансовой помощи по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов, либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;
  • необходимости объективной и прозрачной оценки относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методов сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики (в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах);
  • установлению федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства РФ методик и процедур распределения финансовой помощи;
  • жесткости бюджетных ограничений: утверждения всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;
  • максимально возможной стабильности (предсказуемости) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющей субъектам РФ и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающей стимулы для увеличения собственных доходов;
  • установлению на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

     В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через 5 фондов: федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, федеральный фонд компенсаций, федеральный фонд софинансирования социальных расходов, фонд регионального развития и фонд реформирования региональных финансов.

     Перераспределение средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ

     В настоящее время основной формой перераспределения средств на культуру из федерального бюджета в консолидированные бюджеты субъектов РФ являются дотации из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР), предоставляемые на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов. Они распределяются между субъектами РФ, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенной в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ.
     Минфином России разработана методика распределения средств ФФФПР, которая одобрена решением рабочей группы и внедрена в бюджетную практику (результаты расчетов утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете). Однако сама методика пока не утверждена, что противоречит требованиям, зафиксированным в законодательстве.
     В методике используются отраслевые нормативы, в том числе и для культуры. Это – средний по России уровень расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по отрасли «Культура и искусство», прогнозируемый на очередной финансовый год. Нормативные расходы на культуру, искусство и кинематографию были определены в размере 111 руб. на человека в 2000 г., 257 руб. – в 2001 г., 189 руб. – в 2002 г., 245 руб. – в 2003 г., 286 руб. – в 2004 г.
     Следует подчеркнуть, что распределение средств ФФФПР должно обеспечивать выполнение государственных минимальных социальных стандартов. В условиях отсутствия на федеральном уровне таких стандартов нет и объективного мерила для определения базы выравнивания бюджетной обеспеченности. Поэтому подходы Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ носят временный характер и действительны до принятия соответствующих стандартов, после чего должны быть скорректированы.
     Сбор предложений от министерств и ведомств и сведение их в бюджетные проектировки осуществляет Департамент межбюджетных отношений Минфина России. Информация о конкретных способах определения и реальных объемах финансовой помощи, направляемой в бюджеты субъектов РФ для поддержки культуры, закрыта для заинтересованных лиц, в т. ч. Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ (и даже для многих подразделений самого Минфина).
     Таким образом, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ как федеральный орган управления культуры не имеет возможности активно влиять на определение объемов финансовой помощи, направляемой из ФФФПР в бюджеты субъектов РФ для поддержки культуры, и контролировать целевое использование этих средств.
     Более того, возможностью контроля целевого использования средств, выделяемых на культуру (при желании, которого нет), не располагает и сам Минфин России, поскольку финансовые органы субъектов РФ не подчинены ему и не обязаны представлять соответствующую отчетность «жснизу вверх».
     Аналогичны цели, задачи и механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
     Средства фонда финансовой поддержки, предоставляемые на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ (муниципальных образований), должны и далее оставаться важнейшей формой финансовой помощи регионам (муниципальным образованиям) из федерального (регионального) бюджета.
     Для придания большей объективности в распределении бюджетных средств необходимо установить федеральные и региональные государственные минимальные социальные стандарты, а также нормативы расходов, обеспечивающие реализацию данных стандартов.
     Представляется целесообразным согласиться с точкой зрения специалистов, предлагающих снять с повестки дня разработку законопроекта о государственных минимальных социальных стандартах, ведущуюся уже много лет, и приступить к разработке непосредственно стандартов, утвердить их федеральным законом и внедрить в практику. Таким образом, межбюджетные отношения будут регулироваться законодательным образом, а не методикой Минфина.
     Поддержку дотационных регионов необходимо осуществлять путем введения (формирования) системы федеральных целевых трансфертов, направляемых из ФФФПР в региональные бюджеты на финансирование культуры. Отказ от безадресных дотаций и переход к «окрашенным» трансфертам позволит создать действенный механизм контроля за целевым использованием средств и сделает прозрачными межбюджетные отношения. В целях апробации подобного механизма следует совместно с Минфином России «запустить» пилотный проект по нескольким территориям и в дальнейшем распространить его на все территории и на взаимоотношения между субъектом РФ и муниципальными образованиями, что потребует внесения изменений в БК РФ.

     Поддержка из федерального фонда софинансирования социальных расходов

     Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФФССР) был образован в 2000 г. в целях предоставления субъектам РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов их консолидированных бюджетов. Назначение ФФССР состоит в стимулировании субъектов Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) базовых общественных услуг. Основная задача этого фонда – содействие и поддержка социально значимых мероприятий, осуществляемых за счет средств территориальных бюджетов, по направлениям, регулируемым региональным и местным законодательством, но являющимся полезными для всей Федерации в целом.
     В отличие от ФФФПР, средства которого распределяются вне зависимости от действий субъекта РФ, ФФССР, напротив, должен распределяться с учетом мер, принимаемых территориальными властями в приоритетном направлении, имея в виду увеличение финансовой поддержки для регионов, наиболее успешно реализующих эти мероприятия. По мнению специалистов, именно этот вид финансовой поддержки регионов является наиболее эффективным в среднесрочной перспективе.
     Основной задачей, поставленной в рамках применения ФФССР в 2002-2003 гг., стало стимулирование хода реформы жилищно-коммунального хозяйства путем предоставления жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг. В дальнейшем, особенно при условии увеличения объема фонда, возможно расширение состава софинансируемых отраслей, в том числе и за счет включения культуры. В этих целях необходимо установить, какие из услуг или учреждений культуры по своей социальной значимости в наибольшей мере отвечают приоритетам региональных (местных) властей, полезны для страны в целом (региона) и нуждаются в софинансировании из федерального (регионального) бюджета.
     К сожалению, собственные размышления авторов статьи, опрос квалифицированных экспертов не позволили сформулировать задачу, хоть в какой-то степени равноценную в глазах власти задаче стимулирования хода реформы жилищно-коммунального хозяйства. Однако это совсем не означает, что нужно отказаться от идеи софинансирования отрасли культуры из данного фонда. Представляется целесообразным общими усилиями сформировать мнение по этому поводу.

     Прочие меры и инструменты межбюджетного регулирования

     Одновременно с реализацией принципов социальной и территориальной справедливости необходимо соблюдать принцип экономической эффективности. Учет этого принципа предполагает повышение результативности использования средств, в том числе получаемых регионами (муниципальными образованиями) из федерального (регионального) бюджета.
     Необходимо проведение работы по формированию критериев оценки и системы индикаторов для анализа эффективности расходования бюджетных средств, мониторинга деятельности сети бюджетных учреждений культуры.
     Реализация подобных мер позволит стимулировать усилия региональных (муниципальных) органов управления культуры по повышению качества управления своими бюджетами.
     Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ в своей деятельности не должно ограничиваться совершенствованием межбюджетного регулирования только на уровне «центр – регион». Так, на федеральном уровне целесообразно принять Методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений в культуре на уровне «субъект Федерации – муниципальные образования».
     Важным инструментом может стать разработка модельных региональных и муниципальных нормативных правовых актов, например региональных государственных минимальных социальных стандартов и муниципальных минимальных социальных стандартов в области культуры. Это будут своего рода «рецепты», которыми могли бы пользоваться и органы государственной власти субъектов РФ, и органы местного самоуправления.
     Совершенствование экономических и правовых аспектов межбюджетных отношений не исключает создания морально-этических механизмов, предполагающих, в частности, проведение PR-акций, направленных на привлечение внимания общественности и органов власти к вопросам культуры.

 Вверх


главная библиотекам читателям мир библиотек infolook виртуальная справка читальный зал
новости библиоnet форум конкурсы биржа труда регистрация поиск по порталу


О портале | Карта портала | Почта: info@library.ru

При полном или частичном использовании материалов
активная ссылка на портал LIBRARY.RU обязательна

 
  Rambler's Top100
© АНО «Институт информационных инициатив»
© Российская государственная библиотека для молодежи