Library.Ru

главная библиотекам читателям мир библиотек infolook виртуальная справка читальный зал
новости библиоnet форум конкурсы биржа труда регистрация поиск по порталу


Библиотекам Библиотеки и местное самоуправление Библиотеки в условиях административной реформы
 

Горушкина С.Н.
Управление культурными процессами. Муниципальная сеть учреждений культуры в условиях модернизации

[ Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005– № 3. – С.7-13 и Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005– № 4 – С.10-17 ]

     В соответствии с требованиями реформ пути модернизации (реструктуризации) и оптимизации сети муниципальных учреждений культуры, прежде всего, связаны с такой актуальной проблемой, как управление культурными процессами.

Упущенные возможности периода новых условий хозяйствования

     Переход на новые условия хозяйствования в начале 90-х гг., предоставляя свободу в выборе использования финансовых средств и позволяя формировать фонды, предполагал существенные изменения в системе культурной деятельности. Однако источники финансирования и система бюджетного планирования оставались неизменными, ввиду чего притока средств в культуру не наблюдалось. Более того, существенно снизились объемы государственных капиталовложений.
     Одной из причин, сдерживающих успешный переход на условия хозяйствования, было то, что руководителям на местах предлагалось перевести учреждения культуры на новые условия, но порядок действий по организации процесса был отдан на усмотрение исполнителям. Процесс не был в достаточной мере подкреплен нормативной базой. Собственно, в основании его лежала лишь методика перехода на новые условия хозяйствования, которая не была поддержана административными ресурсами. Активное внедрение инновационных процессов сдерживалось и тем, что ранее принятые нормативные акты, регулирующие деятельность учреждений культуры, не были отменены. Это вносило сумятицу в деятельность финансовых органов муниципального уровня.

Положение о переходе на новые условия хозяйствования носило рекомендательный характер и не было поддержано широкой переподготовкой кадров руководящего состава.

     Штаты управлений культуры не предусматривали наличия юристов и экономистов, а в руководящем составе, как правило, были выдвиженцы, обладавшие творческими специальностями и организационными способностями, но не владевшие специальными знаниями.
     Поэтому на местах руководители, воспитанные на принципах директивного управления, не смогли воспользоваться преимуществами новых условий хозяйствования.
     Другой причиной стало отсутствие механизма создания финансовой базы, а именно – формирования фондов, осуществить которое было невозможно по ряду причин:

  • финансирование сети учреждений культуры осуществлялось через поселковые советы, на территории которых находились учреждения культуры, таким образом, средства, прописанные по бюджету культуры в целом, в органы управления культуры не поступали;
  • учреждения культуры, составляющие районную сеть, не обладали статусом юридического лица, а следовательно не имели расчетных счетов, собственной бухгалтерии.

     В первые перестроечные годы бюджет РФ и, соответственно, местные бюджеты были весьма нестабильны, принимались с опозданием и исполнялись с большим дефицитом, что также не позволило учреждениям культуры сформировать фонды и в полной мере воспользоваться положительными механизмами, заложенными в идее новых условий хозяйствования.

Реально новые условия хозяйствования были внедрены и нашли успешное решение лишь в крупных государственных учреждениях культуры, обладающих собственными средствами.

Период реформирования местного самоуправления

     Следующая возможность существенно изменить подходы к организации деятельности в сфере культуры была предоставлена Федеральным законом от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 22.04.96 № 38-ФЗ, 26.11.96 № 141-ФЗ, 17.03.97 № 55-ФЗ, 04.08.00 № 107-ФЗ, 21.03.02 № 31-ФЗ, 07.07.03 № 123-ФЗ, 08.12.03 № 169-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 06.10.03 № 131-ФЗ) и Законом РФ от 09.10.92 № 3612-1 «Основы законодательства в Российской Федерации о культуре» (в ред. ФЗ от 23.06.99 № 115-ФЗ, 22.08.04 № 122-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 27.12.00 № 150-ФЗ, 30.12.01 № 194-ФЗ, 24.12.02 № 176-ФЗ, 23.12.03 № 186-ФЗ).
     Эти Законы и принятые в их развитие нормативные акты определили зоны ответственности за деятельность районных и сельских учреждений культуры, разграничили компетенцию по уровням власти.
     Однако реформирование муниципальной сети было отдано на усмотрение местных органов власти без соответствующего организационного и методического подкрепления.
     При этом, на Минкультуры России были возложены обязательства по осуществлению государственной культурной политики, что должно выражаться в создании значительного массива законодательных актов по вопросам культурного наследия, кинематографии, авторского права, художественных промыслов и решении других вопросов, отнесенных к компетенции федерального ведомства.
     Субъекты федерации стали определять культурную политику территории путем создания местных законодательных актов и региональных программ развития культуры. Местное законодательство позволило в значительной степени поддержать систему культурно-досуговых учреждений (КДУ) идеологически, а также путем реального финансирования.
     Местные органы власти приняли ответственность за обеспечение деятельности сети учреждений культуры, решая вопросы:

  • собственности;
  • нормативов финансирования;
  • структуры сети;
  • штатной численности;
  • объемов и показателей деятельности.

     С конца 90-х гг. система управления сферой культуры на муниципальном уровне характеризовалась тем, что:

  • по-прежнему внутриведомственные инструкции периода СССР не были отменены и вступили в противоречие с современными нормативными актами;
  • действия по конструированию сети и управлению ею (появились учреждения новой типологии, были расширены штаты, введены местные стимулирующие факторы) не были поддержаны надежной нормативной базой и методически обеспечены.

     Следует отметить контрасты в содержании и успешности преобразовательных процессов на разных территориях. Наиболее «продвинутые» субъекты РФ разработали собственные стандарты нормативов бюджетной обеспеченности в социальной сфере, в т. ч. в культуре (Республики Коми, Татарстан, Чувашская Республика, Московская, Владимирская, Вологодская, Свердловская, Ярославская области).
     В основном региональная практика предлагала социальные нормы, в основе которых лежал удельный показатель сети учреждений социальной сферы по категориям пользователей в расчете на 1, 1000, 1 000 000 человек, в денежном выражении.
     Планирование капитальных расходов и основной деятельности осуществлялось в соответствии с порядком финансирования областных целевых программ.
     Как правило, законодательство субъекта РФ предусматривало оказание финансовой помощи для покрытия разницы между доходами и расходами муниципальных образований и выплаты компенсации депрессивным муниципалитетам путем введения корректирующих территориальных коэффициентов и аккумулирования этих средств в фондах финансовой поддержки муниципальных образований.

Потенциальные возможности управления ресурсами

     К. сожалению, исходными данными для реформирования федеративных отношений и местного самоуправления служили лишь отошедшие объемы множество раз секвестированного бюджета и средств целевых комплексных программ.
     Во многом некачественная проработка механизмов финансирования культуры обусловлена проблемой недостаточного ресурсного и технологического обеспечения органов управления сферой культуры на местах.
     Рассмотрим несколько аспектов управления ресурсами, которые не были использованы в достаточной степени, что сказалось на качестве и перспективах управленческих решений.
     Анализ и прогнозирование. Квотный принцип распределения финансов, неурегулированность механизма делегирования прав оперативного управления имущественными комплексами, другие негативные факторы, в т. ч. «аппаратный вес» руководителя и сила лоббирования экономических ведомств, не позволяют использовать такие важнейшие функции управления, как анализ и прогнозирование.
     Символические ресурсы. Другой проблемой ресурсного обеспечения является слабое использование символических ресурсов.

Имиджевые проекты (позиционирование культуры, в т. ч. ее национальных особенностей, ландшафтных и исторических компонентов, как привлекательного имиджа территории), направленные на представление субъектов в публичном пространстве, обладают практически неисчерпаемыми возможностями для инвестиций, подо сих пор они носили единичный характер.

     Пространственно-территориальный ресурс. В условиях реформы местного самоуправления, предполагающей среди прочих мероприятий иную «нарезку» административных границ муниципальных образований, было бы весьма уместно использовать пространственно-территориальный ресурс, включающий управление культурными инфраструктурами и новыми объектами с учетом функциональной широты услуг, мобильности их доставки потребителю, географической и ценовой доступности.
     Организационные ресурсы. Мощным стимулом качественного обеспечения модернизации деятельности КДУ должны стать организационные ресурсы. Это, прежде всего, новые организационные структуры (учреждения и организации новых форм и типов), а также организационные связи, носящие межпоселенческий характер и обеспечивающие пакет государственных услуг в области культуры. В основе создания новых структур культурной деятельности должна лежать технология функциональной и бюджетной привязки отдельных учреждений и организаций с учетом сквозных межмуниципальных услуг в сфере культуры.
     Хорошо структурированные, с учетом публичных полномочий местных органов власти, задачи культурной политики субъекта РФ и муниципальных образований позволят выстроить взаимоотношения внутри муниципальных образований (муниципальный район, поселение), а также добавят вариативности культурной политике в субъектах Федерации.
     Система взаимодействия между субъектами культуры в рамках совместных проектов разных районов, народов и культурных зон должна стать ключевой в схеме реализации организационных ресурсов.
     Человеческий фактор. Следует признать, что использование такого важнейшего стратегического ресурса, как человеческий фактор, или профессиональный капитал, весьма затруднительно по причине низкого образовательного уровня в среде специалистов (сеть КДУ имеет 0,6% работников с высшим образованием). Низкая их квалификация является сдерживающим фактором по отношению к глубине, оперативности и адекватности процессов модернизации.
     Технологические ресурсы. Слабые кадровые ресурсы, в свою очередь, являются причиной медленного развития технологических ресурсов, которые подразумевают определение приоритетных видов деятельности и технологий, способных выстроить векторы развития культурной деятельности.

Модели управления муниципальной сетью учреждений культуры

     Современная практика управления культурным процессом предусматривает конструкцию по уровням власти:

  • на уровне законодательной власти – через соответствующие комиссии законодательных собраний субъектов РФ;
  • на уровне исполнительной власти субъектов РФ – через управления, комитеты, департаменты культуры;
  • на уровне исполнительной власти в муниципальных органах – через районные отделы и управления культуры.

     Поскольку управление муниципальной сетью учреждений культуры является компетенцией районных отделов и управлений – рассмотрим наиболее характерную их организационно-управленческую модель.
     Отдел, управление культуры (ОК) – наиболее распространенная форма органа управления в структуре муниципального образования, выполняющая функции исполнительного органа власти в сфере культуры.

Для реализации своих функций ОК наделены правом юридического лица и являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной для подведомственной им сети сметы.

     Как правило, положения об ОК, где определены компетенция и полномочия, а также структура подведомственной сети, утверждаются постановлением (распоряжением) администрации муниципального округа.
     В начале 90-х гг. для придания регионам правовой самостоятельности и в целях эффективного использования бюджетных средств, а также во избежание дублирования в работе некоторые региональные и муниципальные органы управления культурой были объединены:

  • с управлениями кинофикации;
  • комитетами по спорту и делам молодежи;
  • управлениями по туризму.

     Опыт показал, что культура и молодежная политика тесно взаимосвязаны и управление ими может успешно совмещаться в рамках одной управленческой структуры. Во многом это объясняется единством целей и общностью форм их работы.
     Более сложно происходило объединение культуры со спортом из-за разницы в правовом и экономическом обеспечении их деятельности, в частности в вопросах нормирования и оплаты труда, других проблем нормативного характера.
     Практика объединения управлений культуры с управлениями по туризму на территориях, обладающих значительным потенциалом памятных мест, дала положительный результат, поскольку появилась возможность не только объединения бюджетов, но и привлечения дополнительных средств непосредственно от доходов туристической деятельности.

Характерным недостатком действующих моделей управления явились противоречия между полномочиями органа власти и реальными источниками финансирования его деятельности.

     Причины такого противоречия:

  • объективные – слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;
  • субъективные &#!50; несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие у менеджмента умения бороться за бюджет.

     На сегодня существуют пять моделей управления объектами муниципальной собственности:
     Первая модель – ОК, обладающие доверенностью от районных КУМИ (Комитеты по управлению муниципальным имуществом) на оперативное управление объектами культуры, финансирующие коммунальные расходы, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.
     Вторая модель – ОК, не обладающие правами управления недвижимостью, т. к. эти права напрямую делегированы учреждениям от КУМИ, являющимся совместно с ОК учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идет через ОК, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
     Третья модель – ОК, наделенные правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица и одновременно совместно с КУМИ являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через ОК, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
     Четвертая модель – ОК, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы объектов культуры, находящихся в собственности как районных КУМИ, так и муниципалитетов.
     Пятая модель – ОК, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы учреждений культуры, расположенных в арендованных помещениях других собственников, в т. ч. бывших профсоюзных зданиях.
     Таким образом, собственниками объектов культуры на муниципальном уровне являются муниципалитеты, которые, как правило, делегируют полномочия учредителя районным отделам культуры. Часто учредителями организаций культуры выступают одновременно районные ОК и КУМИ, причем КУМИ наделяет учреждение правом оперативного управления либо делегирует это право районным ОК.
     В подавляющем большинстве расходы на заработную плату финансируются из районного бюджета через ОК или централизованные бухгалтерии поселковых (сельских) администраций, которые принимают участие в капитальных расходах объектов культуры, выделяя, обычно, субсидии на капитальный и текущий ремонт, а также давая дотации на осуществление ими уставной деятельности.
     В городах и крупных районных центрах 70% средств на содержание учреждений культуры выделяется из муниципального бюджета, остальное учреждения покрывают за счет собственных средств. Однако для 91% единиц клубной сети, которые располагаются в сельской местности, рассчитывать на значительную долю самоокупаемости не приходится по причине слабой ресурсной базы, в т. ч. изношенности оборудования, и низкой платежеспособности населения.

Одним из основных и наиболее распространенных источников содержания муниципальной сети является повсеместная практика аккумулирования средств районного бюджета культуры и собственных доходов сетевых единиц.

     Для муниципальных учреждений культуры характерна высокая концентрация ресурсов на уровне района. Они управляются через районные структуры и обеспечивают организационное, информационное и творческое содержание культурной деятельности на территории муниципального образования.
     Таким образом, ОК являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной сметы и:

  • обеспечивают бюджетные заявки, готовят документацию, формируют и финансируют подведомственную сеть;
  • обеспечивают сеть материальными и информационными ресурсами;
  • ведут хозяйственную деятельность, подменяя соответствующие функции учреждений без образования юридического лица;
  • координируют творческий процесс.

Новая роль органа управления культурой муниципального уровня

     В связи со всем вышеизложенным вызывает особую тревогу отсутствие в ст. 15 Закона № 131-ФЗ* положений о компетенции и полномочиях муниципального района в области культуры. Такая позиция может привести к разрушению процесса управления сетью муниципальных учреждений культуры.
     Вводимые Законом № 131-ФЗ административные структуры в значительной степени отличаются от ныне действующих и обладают иной компетенцией, полномочиями и ресурсной базой.
     Разделение границ и полномочий будет происходить в непосредственной зависимости от источников дохода, исключая нефинансируемые мандаты.
     Таким образом, формирование структуры сети и обеспечение объемов услуг культуры будут находиться в прямой зависимости от возможностей бюджета, где сеть не рассматривается в качестве обязательной.
     Кроме того, децентрализация бюджетного процесса принципиально меняет порядок финансирования, заменяя централизованное финансирование по смете из районного бюджета на содержание объектов, в т. ч. организаций культуры, за счет бюджета поселения.

Роль органа управления культуры муниципального уровня в период реструктуризации и далее в пореформенный период должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти и органов управления различных уровней, а также в обеспечении совместной деятельности общественных организаций и структур социального сектора по осуществлению культурной политики на территории.

     В процессе модернизации методы и средства управления культурой будут подвергнуты значительной корректировке, выражающейся в перемещении акцента с директивного управления на создание условий саморазвития и партнерства. Важнейшей задачей в связи с этим становится определение совершенно иных «правил игры» в области культурного развития, а именно:

  • обеспечение источников финансирования;
  • выбор порядка управления ресурсами.

     Только в этом случае возможно влияние ОК на культурную политику.
     Проанализировав в предыдущей публикации потенциальные возможности управления ресурсами и модели управления муниципальной сетью учреждений культуры, перейдем к рассмотрению построения вертикали власти на местах и определению в связи с этим компетенции, задач и функций органов управления культуры на муниципальном уровне (ОК).

Новый статус органа управления культуры.

     Правовые основания деятельности ОК, как и других органов местного самоуправления, обозначены в ряде федеральных законов, а именно:

  • от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ);
  • от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 95-ФЗ);
  • от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ).

     Установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
     К вопросам совместного ведения в области культуры Законом № 95-ФЗ отнесены все публичные полномочия, зафиксированные в законах Российской Федерации.

Полномочия органов власти и управления на местах, разумеется, будут вытекать из объема компетенции и полномочий, предписанных законодательством, с учетом всего комплекса задач и, прежде всего, вопросов обеспечения отдельных государственных функций, переданных на муниципальный уровень.

     Достаточно вероятно, что в ситуации очень узких и порой невнятных формулировок Закона № 131-ФЗ, касающихся полномочий органов власти и управления муниципальных образований, управления культуры субъектов РФ воспользуются перечнем своих государственных полномочий, определенных в Законе № 95-ФЗ (ст. 26) и совершат упреждающий маневр, а именно воспользуются преференциями:

  • п. 4. ст. 8 Закона № 131-ФЗ, предоставляющего право образовывать межмуниципальные объединения и организации в целях объединения финансовых, материальных средств и иных ресурсов для решения вопросов местного значения;
  • п. 3. ст. 15 этого Закона, предусматривающего право органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований и органов государственной власти. В связи с этим статус ОК может быть определен в циркулярном документе органа управления культурой субъекта РФ и предложен в качестве рекомендации для включения в структуру исполнительных органов представительными органами муниципального образования..

     Но, вероятно, более предпочтительным будет вариант структуры местных администраций, куда войдет и ОК, рекомендованный и утвержденный соответствующим нормативным актом субъекта Федерации. Основанием к рекомендациям является механизм делегирования отдельных государственных полномочий на уровень муниципального образования, который влечет за собой материальную и финансовую ответственность.
     Следует отметить новые особенности, касающиеся статуса органа управления местной администрации как юридического лица, отраженные в п. 2 ст. 41 Закона № 131-ФЗ, который гласит, что

«органы местного самоуправления… являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц... на основании общих для организаций данного вида положений… в соответствии с Федеральным законом от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям»

     Основанием для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются:

  • решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местной администрации;
  • положение об органе местной администрации, утвержденное представительным органом муниципального образования. Органы местной администрации издают муниципальные правовые акты, в т. ч. согласно п. 7 ст. 43 Закона № 131-ФЗ - распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

     Органы местной администрации издают муниципальные правовые акты, в т. ч. согласно п. 7 ст. 43 Закона № 131 ؘ ФЗ – распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Структура управления культурой на муниципальном уровне.

     Разумеется, процедура делегирования отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень будет соблюдена в любом случае, но, следуя логике бюджетной реформы («окрашенности» финансовых потоков, стратегического планирования и целевого оказания услуг),

вопрос структурной ответственности, или вертикали управления ресурсами, становится вопросом успеха и скорейшей реализации задач, определенных реформами.

     Текущий момент характеризуется противоречивыми позициями местных органов власти различных территорий:

  • ОК не рассматриваются как возможная структура в связи с отсутствием в ст. 15 Закона № 131-ФЗ компетенции по вопросам культуры;
  • ОК рассматриваются как ведущий фактор консолидации ресурсов и ответственности для осуществления функций межпоселенческого характера, в т. ч. в области культурной деятельности (ст. 8, 34, 41 Закона № 131-ФЗ).

     Автор убежден в том, что широкий круг полномочий местных органов самоуправления в области культуры предусматривает ряд ответственных действий, а именно:

  • осуществление государственной политики в области культуры на своей территории;
  • участие в формировании местных бюджетов и фондов развития культуры;
  • осуществление разработки и применение местных нормативов финансирования культуры;
  • регулирование в пределах своей компетенции вопросов собственности в области культуры;
  • создание, ликвидацию и реорганизацию муниципальных учреждений культуры, а также их регистрацию.

     Таким образом, на муниципальном уровне местным органам власти в сфере культуры предписан комплекс действий по управлению ресурсами культуры в целях обеспечения государственной культурной политики.
     Объем отдельных государственных полномочий в области культуры зафиксирован в Конституции РФ положением о создании условий для доступа граждан к культурным благам, а также в ряде статей Закона № 3612-1*, Федеральных законов от 17.06.96 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 29.06.04), от 06.01.99 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (в ред. от 22.08.04), от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия и памятниках истории и культуры народов Российской Федерации» (в ред. от 22.08.04) и касается всего спектра культурной деятельности в отношении сохранения материального и нематериального культурного наследия, развития национальных культур.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится соответствующим законом субъекта РФ и сопровождается, согласно Закону № 95-ФЗ и БК РФ, необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами.

     Согласно п. 8 ст. 37 Закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В состав местной администрации входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы, которые могут носить разные наименования – отделы, комиссии, комитеты, управления. В структуре администрации обязательно должны быть отражены порядок назначения и полномочия руководителей подразделений. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, как, например, образованием, здравоохранением, культурой. Функциональные подразделения отвечают за направления муниципальной деятельности, в частности – управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью.

Цели и задачи органов управления культуры муниципального уровня.

     Главные цели ОК будут заключаться в подготовке и реализации:

  • предложений по объемам дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также других фондов – на обеспечение услуг культуры в муниципальных образованиях, где уровень бюджетного обеспечения недостаточен;
  • видов бюджетных услуг, например на государственные услуги по сохранению нематериального культурного наследия.

     В связи с этим к основным задачам ОК можно отнести следующие. ОК принимает участие в бюджетном процессе что зафиксировано в гл. 18 БК РФ, а именно в качестве органа местного самоуправления отдел (управление) культуры:

  • принимает участие в составлении проекта бюджета, представлении его на утверждение в законодательный орган местного самоуправления;
  • осуществляет ведомственный контроль за его исполнением;
  • представляет отчет об исполнении бюджета.

     ОК принимает участие в составлении перспективного финансового плана по своему направлению деятельности и его последующей корректировке с учетом показателей среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования.

ОК может быть уполномочен органом местного самоуправления в качестве распорядителя бюджетных средств в соответствии с требованием БК РФ.

     ОК принимает участие в разработке и исполнении муниципальных целевых и комплексных программ в части социокультурного развития муниципального образования.
     ОК управляет муниципальным имуществом, предназначенным для обеспечения населения услугами организаций культуры, переданным в оперативное управление, либо в безвозмездное пользование в установленном порядке.
     ОК принимает участие в формировании, размещении и контроле за исполнением муниципального заказа на выполнение работ и оказание услуг, связанных с культурной деятельностью.
     Особую значимость приобретает роль ОК в связи с введением ст. 60 Закона № 131-ФЗ механизма выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений.

Как субъект культурной политики, обладающий соответственной компетенцией, ОК может быть наделен отдельными государственными полномочиями субъекта РФ с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов (через принятые законы субъекта РФ) и использовать аккумулированные средства фондов в интересах культурного развития муниципальных образований.

     В этих целях могут заключаться договоры (соглашения):

  • о разграничении полномочий между органами власти разного уровня;
  • совместном пользовании имуществом учреждений культуры;
  • передаче части полномочий органу власти в области культуры другого уровня.

     Так, органы местного самоуправления муниципального района имеют право заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав, о передаче им части своих полномочий за счет субсидий, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. И наоборот,

органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

     Реализация последнего положения возможна и в том случае, если субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений в бюджет муниципального района, будут носить символический характер и дополняться материальными ресурсами и финансовыми средствами из бюджета муниципального района.

Структура органа управления культуры муниципального уровня

     Поскольку на уровне муниципального района прописаны полномочия по обеспечению функций межпоселенческого характера и в целях их реализации муниципальный район наделен рядом отдельных государственных полномочий (для чего сформированы соответствующие фонды), возможно предположить, что в структуре исполнительно-распорядительных органов местной администрации муниципального района должен находиться ОК, структура которого будет учитывать подсистемы управления. К таковым относятся следующие службы:

  • информационно-аналитические – дающие управленческой системе динамическую картину всего происходящего в границах подведомственной ей сферы (для относительно небольших систем типа ОК эти службы могут выполнять функции мониторинга текущих процессов, анализа хода реализации принимаемых решений, аналитической службы и прогноза);
  • концептуально-программные – разрабатывающие концепции, программы, стратегии, сценарии предстоящих действий на основе результатов работы информационно-аналитических подсистем;
  • службы взаимодействия с общественностью – обеспечивающие участие общественных объединений в принятии и реализации затрагивающих общественные интересы решений (на муниципальном уровне это особенно важно в силу требований Закона № 131-ФЗ – вопрос о структуре социальных объектов, не входящий в состав публичных полномочий, зависит от решения схода граждан!).

     Внедрение интеллектуальных механизмов управления, вероятно, можно осуществить в рамках имеющихся сетевых структур путем преобразования районных организационно-методических центров, методических отделов районных домов культуры или отделов ОК в информационно-аналитические службы со статусом учреждения.
     Ресурсное обеспечение подсистемы управления должно учитывать такие статьи расходов, как содержание работников, затраты на информацию (Интернет), научное обеспечение и проработка управленческих решений.
     В механизме модернизации муниципального управления сферой культуры следует предусмотреть целевой подход к организации деятельности и исключить возможность дублирования функций органов социальной защиты и комитетов по делам молодежи.
     Статус ОК, его компетенцию, полномочия и ресурсную базу нужно закрепить уставом, утвержденным в установленном порядке.

Функции органа управления культуры муниципального уровня

     С учетом вышеизложенного можно вычленить ряд основных функций ОК. Обеспечение государственной культурной политики через систему муниципального заказа:

  • на библиотечное обслуживание посредством сети библиотек;
  • художественное и эстетическое воспитание (сеть ДШИ, ДМШ, ДХШ);
  • сохранение материального культурного наследия (сеть музеев);
  • сохранение нематериального культурного наследия, развитие любительского творчества и досуга (сеть учреждений клубного типа различных видов: Дом ремесел, национально-культурный центр, Дом фольклора).

     Стратегическое развитие и программное планирование предусматривающие разработку и реализацию программ развития культуры муниципального района, включающих все сетевые аспекты деятельности.
     Ресурсное обеспечение и контроль, предусматривающие аккумулирование материальных, финансовых, кадровых ресурсов всех объектов культуры и субъектов культурной деятельности муниципального образования.
     Правовое обеспечение, которое может быть реализовано через комплекс местных нормативных актов:

  • о нормативах социальной обеспеченности услугами учреждений культуры с учетом экономических, демографических особенностей и культурных традиций;
  • о нормативах объемов (перечне) услуг культуры в зависимости от типа учреждения;
  • о материальных, финансовых и бюджетных нормах обеспеченности учреждений культуры;
  • об утверждении нормативов трудозатрат для определения штатной численности учреждений;
  • об утверждении показателей отнесения к группам по оплате труда;
  • об утверждении местной системы стимулирующих доплат.

     Координация деятельности и взаимодействие учреждений культуры со структурами, осуществляющими социальные мероприятия, реализуемые через систему проектов, направленных:

  • на сохранение традиций – народных, патриотических;
  • развитие любительского искусства и ремесел (фестивали, выставки, коллективы самодеятельности);
  • поддержку социально незащищенных слоев населения (объединения инвалидов, пожилых людей);
  • поддержку общественных инициатив: движений за здоровый образ жизни, экологических и т. п.

     Подводя итоги, заметим, что сегодня, в период глубочайших преобразований системы государственного управления решение вопросов конструирования управляющих систем в соответствии с идеологией административной реформы и реформы местного самоуправления отдано в компетенцию представительных органов субъекта Федерации и муниципального образования. От того, насколько успешно удастся вписаться учреждениям культурно-досуговой сферы в социокультурную политику своей территории под эгидой отраслевого органа управления культуры на муниципальном уровне, зависит судьба этой наиболее массовой и демократичной сети учреждений культуры.

 Вверх


главная библиотекам читателям мир библиотек infolook виртуальная справка читальный зал
новости библиоnet форум конкурсы биржа труда регистрация поиск по порталу


О портале | Карта портала | Почта: info@library.ru

При полном или частичном использовании материалов
активная ссылка на портал LIBRARY.RU обязательна

 
  Rambler's Top100
© АНО «Институт информационных инициатив»
© Российская государственная библиотека для молодежи