Горушкина С.Н.
Обеспечение деятельности Централизованной библиотечной системы в условиях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ

Методические рекомендации

     Объем полномочий местных органов власти по вопросам культуры можно условно разделить на 6 самостоятельных групп:

1. Организация библиотечного обслуживания;
2. Организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)
3. Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей улугами организаций культуры;
4. Создание условий для массового отдыха жителей поселений, и оргнизация обустройства мест массового отдыха;
5. Организация предоставления дополнительного образования;
6. Охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значния;
7. Формирование и содержание муниципального архива.

     Из позиции законодателя следует, что:

организация библиотечного обслуживания населения – является компетенцией поселения и городского округа;

организация библиотечного обслуживания поселений – является компетенцией муниципального района.

     Основная проблема, которую видят местные органы власти в связи с исполнением Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ (далее Закон №131-ФЗ) по вопросам библиотечного обслуживания, заключается в изменении традиционного порядка библиотечного обслуживания. Сложившаяся система организации библиотечного обслуживания носила централизованный порядок и совпадала c административной структурой муниципальных образований, а также с организацией бюджетного процесса.
     Вновь введенный порядок предполагает полную организационную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, которые обеспечивают население социальными услугами в соответствии с публичными полномочиями в объеме имеющихся у них на то ресурсов.
     Следует уяснить, что действующая до введения Закона №131-ФЗ система во многом унаследовала советские организационные структуры, выстроенные по централизованному принципу распределения общественных благ.
     В целях централизованного обеспечения социальной сферы были созданы сети учреждений, сформированные по административному признаку (республиканские, окружные, краевые, областные, районные.) – Так, в части библиотечного обслуживания библиотеками системы Минкультуры, на районном уровне, были сформированы структурно-целостные объединения библиотек – централизованные библиотечные системы (далее ЦБС), в которые входили центральная библиотека и библиотеки-филиалы.
     С развитием законодательства о местном самоуправлении, в начале 90-х годов прошлого столетия, были созданы муниципальные образования, объединенные в районы, в рамках которых формировались консолидированные бюджеты. Входящие в состав района муниципальные образования имели свою собственность, содержание которой осуществлялось из средств района по смете муниципального образования, либо учреждения, централизованно обслуживающего население района.
     С введением Федерального закона «О библиотечном деле» от 29 декабря №78 была установлена градация библиотек по принадлежности собственности, а именно – государственные и муниципальные. А также библиотеки предприятий, общественных организаций и других юридических и частных лиц.
     Ответственность за обеспечение деятельности муниципальных библиотек возложена на учредителя, а именно – на местные органы власти. В исключительной компетенции муниципалитетов находится: разработка и принятие местных нормативов финансового обеспечения библиотек, формирование фондов развития библиотек, строительство библиотечных зданий и обустройство прилегающих к ним территорий, создание, реорганизация и ликвидация библиотек, назначение руководителей библиотек, определение условий и системы оплаты труда библиотечных работников, установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие библиотек и повышение качества их обслуживания.
     Существенным фактором, осложняющим обеспечение деятельности библиотек, является отсутствие минимальных социальных стандартов или нормативов минимальной бюджетной обеспеченности библиотечных услуг.
     Поскольку учредителями библиотек выступали администрации муниципалитетов, то они и определяли организационный порядок библиотечного обслуживания. Традиционный порядок заключался в формировании сети Субъекта Федерации состоящей, как правило, из научной, публичной, юношеской, детской библиотек. Районные сети традиционно имели конструкцию ЦБС, созданную с целью эффективного использования ресурсов. Для конструкции (структуры) ЦБС характерно наличие центральной библиотеки и библиотек-филиалов головного учреждения с библиотеками-филиалами, расположенными в населенных пунктах муниципальных образований, входящих в состав района. Для городской ЦБС характерна та же конструкция, предусматривающая наличие центральной библиотеки и библиотек-филиалов в различных районах города, предусматривающих дифференциацию на детскую и юношескую библиотеку.
     ЦБС, как правило, обладает статусом юридического лица и имеет организационную структуру, предусматривающую

• центральную библиотеку, в которую входят отделы по комплектованию и обработке литературы, информационному и методическому обеспечению процессов библиотечного обслуживания, а так же
• библиотеки-филиалы, функцией которых является непосредственная работа с читателями.

     Таким образом, Конструкция (структура) ЦБС предполагает разделение труда в создании библиотечной услуги, которое состоит из 4х частей: комплектование, обработка, информационно-методическое обеспечение, книговыдача.
     Центральная библиотека – осуществляет первые три основополагающие функции, а библиотеки-филиалы – осуществляют функцию книговыдачи.
     На эту организационную конструкцию накладывается процесс ресурсного обеспечения библиотечной услуги, который состоит из:

• обеспечения помещениями для создания услуг;
• обеспечение оборудованием;
• обеспечения финансовыми средствами;
• обеспечение информационными ресурсами;
• обеспечение кадровыми ресурсами.

     В связи с разделением границ и полномочий муниципальных образований, проблема заключается в неурегулированности вопросов ресурсного обеспечения процесса производства (создания) библиотечных услуг.
     В целях исследования путей оптимального ресурсного обеспечения качественных библиотечных услуг, имеет смысл рассмотреть пример ныне действующего организационного обеспечения библиотечного обслуживания с тем, чтобы яснее представлять последовательность действий при реализации положений Закона №131-ФЗ.
     Рассмотрим наиболее распространенный вариант, который предусматривает следующие условия:

А) помещения, где располагается ЦБС, а именно Центральная библиотека и филиалы, принадлежат разным собственникам:

• районному комитету по имуществу;
• сельской администрации;
• фермерскому хозяйству;
• другим собственникам.
       Например, помещение центральной библиотеки и некоторые филиалы, расположенные в населенных пунктах муниципальных образований, находятся в собственности районного комитета по имуществу, некоторые филиалы находятся в собственности сельских администраций, некоторые – в помещениях, принадлежащих другим собственникам (ЖКХ, почте, кооперативу). Часть недвижимого имущества находится в оперативном управлении, часть в пользовании, а часть в аренде. Весь этот мультиимущественный комплекс ЦБС содержится за счет средств консолидированного бюджета района.

Б) оборудование приобретено за счет средств районного бюджета и находится в оперативном управлении ЦБС, как юридического лица. Оборудование, расположенное в филиалах, оформлено в подотчет ответственным лицам, находящимся в штате ЦБС.

В) книжный фонд и информационные базы данных, приобретены за счет средств районного бюджета. Книжный фонд и периодическая литература, другие информационные ресурсы (базы данных) распределены в установленном порядке между филиалами.

Г) оплата труда обеспечивается за счет средств районного бюджета.

Д) капитальные и текущие расходы покрываются за счет средств районного бюджета.

     Во многих регионах Российской Федерации комплектование книжного фонда сельских и городских ЦБС происходит за счет средств субъекта федерации через региональные научные библиотеки.
     Таким образом, жители всех населенных пунктов получают библиотечное обслуживание, в основном, за счет средств районного бюджета.
     Требование Закона №131-ФЗ разграничивает ответственность муниципальных образований:

1. по собственности,
2. по бюджету,
3. по полномочиям.

     1. В соответствии с Законом №131-ФЗ, в собственности муниципального образования может находиться имущество, предназначенное для:

решения вопросов местного значения (ст.50 50п.1 пп.1);

для осуществления отдельных государственных полномочий; (ст.50 п.1 пп.2)

     В собственности поселений могут находиться библиотеки. (ст.50 п. пп.7 )
     В собственности муниципального района могут находиться межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы. (ст.50 п.3 пп.12)
     2. Расходные обязательства МО устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов. Расходные обязательства возникают:

• в результате принятия нормативно-правовых актов по вопросам местного значения, а так же в результате заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров и соглашений по данным вопросам. Расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета, а так же за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам; (ст. 86 БК РФ, ст. 52 ФЗ №131)
• в результате заключения муниципальными образованиями договоров и соглашений; (ст.8 п.4; ст.15 п.4; ст.17 п.1 пп.3 ФЗ №131)
• в результате принятия нормативных правовых актов по осуществлению муниципальным образованием отдельных государственных полномочий.(Гл. 4 ФЗ №131).

.

     3. Полномочия муниципальных образований разграничены по уровням поселения, муниципального района, городского округа.
     Перед нами стоит задача уточнить систему имущественных и финансовых взаимоотношений ЦБС в рамках нового законодательства о местном самоуправлении с учетом разделения местных органов власти на четыре самостоятельных уровня и разграничения их полномочий и расходных обязательств.
     Поскольку функциональная сущность и организационная структура ЦБС может обеспечить качественное и эффективное библиотечное обслуживание поселений, то необходимо использовать механизмы закона по решению вопросов местного значения межпоселенческого характера.
     Для решения задачи необходимо уяснить, что согласно статьям 14, 15, 16 ФЗ №131 библиотечное обслуживание относится к компетенции местных органов власти, а, следовательно, относится к комплексу вопросов местного значения и вопросов межпоселенческого характера (см. ст. 2 ФЗ №131)
     Законодатель, разграничив доходные и расходные полномочия органов власти различных уровней по осуществлению ими установленного круга ответственности, предусмотрел механизм регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении, а именно:

&1. В ст. 8 п. 4 ФЗ №131 предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов, для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения и другие межмуниципальные организации в соответствии с правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

&2. Последняя позиция получила развитие в ст. 15 п. 4 того же закона, где сказано, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, в праве заключать соглашения с органами самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета поселений в бюджет муниципального района. Аналогично, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, соглашения о передаче части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых их бюджета муниципального района, в бюджеты соответствующих поселений.

&3.Статьей 17 п. 3, предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления обладают полномочиями:

• создавать муниципальные предприятия и учреждения,
• финансировать муниципальные учреждения,
• формировать и размещать муниципальный заказ.

&4.Статьей 51 в п. 2 и 4 предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам местного самоуправления иных муниципальных образований. А также, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и цчреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

• Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

     Таким образом, с учетом перечисленных механизмов осуществления совместных полномочий муниципальными образованиями в ст. 8, 15, 17, 51 ФЗ №131, для организационной конструкции (структуры) ЦБС по существу ничего не меняется.
     Муниципальное учреждение культуры – ЦБС:

оказывает услуги межпоселенческого характера в целях решения вопросов местного значения,

использует имущество разных собственников на различных условиях,

обеспечивает обслуживание населения за счет аккумулированных финансовых средств.

     С вступлением в силу Закона №131-ФЗ, актуальной становится задача обеспечения системы договорных отношений между уровнями бюджетов, либо между самой ЦБС, как юридическим лицом, и муниципальными образованиями.
     С учетом возможностей, представленных законодательством, рассмотрим наиболее распространенный сценарий библиотечного обслуживания поселений муниципальным учреждением культуры ЦБС.
     Прежде всего, необходимо провести ряд организационных мероприятий, а именно:

• Провести смену учредителя ЦБС. Это обязательная процедура, поскольку в результате выборов произойдет создание новых муниципальных образований с иными полномочиями и иной системой финансового обеспечения.

     
      1. Учредителем ЦБС могут стать администрация муниципального района или орган управления культурой муниципального района, если ему делегированы соответствующие права уставом муниципального района, которые закреплены соответственно в уставе органа управления культурой.
      2. Внести изменения в устав ЦБС о смене учредителя, а так же уточнить функциональные обяханности. Необходимо описать стратегические цели и задачи межпоселенческого характера, которые будет исполнять ЦБС. Также в уставе следует оговорить, на каких условия ЦБС будет исполнять свои задачи – на условиях полного и прямого бюджетного финансирования, или на условиях частичного обеспечения финансовыми средствами.
      В уставе следует указать, кто именно принимает решение об утверждении структуры ЦБС с учетом филиалов. Это может быть учредитель непосредственно, или ЦБС сама принимает решение о количестве филиалов в зависимости от наличия права у ЦБС самостоятельно заключать договоры с поселениями.
     Раздел устава, касающийся имущества, должен предусматривать четкое разграничение объектов имущества: библиотечный фонд, нематериальные активы, оборудование, недвижимое имущество, земля. Необходимо четко определить кто и на каких условиях наделяет ЦБС правом распоряжаться объектами собственности.
      3. Создание ЦБС должно быть закреплено соответствующим нормативным документом, а именно постановлением (распоряжением) главы администрации, либо приказом органа управления культурой, в зависимости от того, кто именно является учредителем.
      4. Необходимо осуществить перерегистрацию ЦБС как юридического лица в установленном законом порядке.
     Рассмотрим в качестве примера наиболее характерную ситуацию.
     В результате создания новых муниципальных образований, входившие ранее в систему ЦБС, филиалы отошли к ведению трех сельских поселений. Штатный персонал филиалов предусматривает 1-3 сотрудника, количество обслуживаемого населения неоднородно по структуре потребительского спроса.
     Очевидно, что кадровый ресурс не позволяет производить все виды библиотечных услуг в поселении, а так же с учетом небольшого объема запросов на специализированную литературу – нет смысла комплектовать филиал широким ассортиментом литературы и периодики.
     Таким образом, для создания качественной библиотечной услуги, а так же с учетом экономии финансовых средств, необходимо и достаточно закрепить за одной из библиотек, обладающей наиболее мощными кадровыми, информационными и иными ресурсами, статус центральной библиотеки. Функции центральной библиотеки должны предусматривать создание специализированного продукта, необходимого для работы всех библиотек поселений, входящих в состав муниципального района. Какие это функции? Прежде всего, комплектование и обработка библиотечных фондов, обслуживание межбиблиотечного абонемента, формирование и предоставление пользователям универсального собрания документов, создание каталогов и автоматизированных баз данных, оказание методической помощи. Библиотеки–филиалы будут оказывать услуги по книговыдаче.
     Тем самым, библиотечная система сохраняется с учетом соображениями экономичности и создания единого библиотечного и информационного пространства на основе кооперирования и взаимодействия библиотек в пределах муниципального района.
     Принимая решение о создании Межпоселенческой (централизованной) библиотечной системы, созданной в целях решения вопросов местного значения, прежде всего, необходимо провести ряд организационных мероприятий, а именно:
     Провести смену учредителя ЦБС. Это обязательная процедура, поскольку в результате выборов произойдет создание новых муниципальных образований с иными полномочиями и иной системой финансового обеспечения.
     Учредителем ЦБС могут стать администрация муниципального района или орган управления культурой муниципального района, если ему делегированы соответствующие права уставом муниципального района, которые закреплены соответственно в уставе органа управления культурой.
     Внести изменения в устав ЦБС о смене учредителя, а так же уточнить функциональные обязанности. Необходимо описать стратегические цели и задачи межпоселенческого характера, которые будет исполнять ЦБС.
     Также в уставе следует оговорить, на каких условия ЦБС будет исполнять свои задачи – на условиях полного и прямого бюджетного финансирования, или на условиях частичного обеспечения финансовыми средствами.
     В уставе следует указать, кто именно принимает решение об утверждении структуры ЦБС с учетом филиалов. Это может быть учредитель непосредственно, или ЦБС сама принимает решение о количестве филиалов в зависимости от наличия права у ЦБС самостоятельно заключать договоры с поселениями.
     Раздел устава, касающийся имущества, должен предусматривать четкое разграничение объектов имущества: библиотечный фонд, нематериальные активы, оборудование, недвижимое имущество, земля. Необходимо четко определить кто и на каких условиях наделяет ЦБС правом распоряжаться объектами собственности.
     4.Создание ЦБС должно быть закреплено соответствующим нормативным документом, а именно постановлением (распоряжением) главы администрации, либо приказом органа управления культурой, в зависимости от того, кто именно является учредителем.
     5.Необходимо осуществить перерегистрацию ЦБС как юридического лица в установленном законом порядке.
     Для осуществления вышеописанных действий необходимо принять решения в соответствии со ст. 8, 15, 17, 50, 51 закона ФЗ №131, а именно:

1. Делегировать полномочия по обеспечению библиотечных услуг от поселения к муниципальному району решением представительного органа поселения. Делегирование полномочий сопровождается субвенцией.
2. Принять решение представительного органа муниципального района о создании межпоселенческой библиотечной системы в целях решения вопросов местного значения.

     В построении системы взаимоотношений межпоселенческой библиотеки (ЦБС) с администрациями муниципальных образований будем исходить, прежде всего, из прав собственности поселений на объекты недвижимого имущества. Например,

филиалы № 1-5 расположены в поселениях в помещениях, принадлежащих администрации поселения на условиях оперативного управления.

филиалы № 6-8 расположены в поселениях в помещениях, принадлежащих фермерским хозяйствам на условиях договора аренды.

филиалы № 9-10 расположены в поселениях в помещениях школ и расположены на условиях договора пользования.

     Таким образом, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и Концепцией реформирования бюджетного процесса, ЦБС, как юридическое лицо, обеспечивающее функцию библиотечного обслуживания, должна заключить соответствующие договоры с администрацией сельских поселений. Для обеспечения деятельности филиалов1-5 на право оперативного управления имуществом, для обеспечения деятельности филиалов 9-10 на право пользования и с другими собственниками договоры аренды. Только после заключения договоров о праве использования имущества наступает право ЦБС оплачивать коммунальные услуги. Эти договоры становятся основанием для расходных обязательств муниципального района.
     В свою очередь, ЦБС обязана обеспечить заключение договоров с поставщиками коммунальных услуг.
     Следует обратить внимание на тот факт, что каждое муниципальное образование не может осуществлять оплату коммунальных расходов находящихся на его территории филиалов ЦБС, поскольку в расходных обязательствах поселения не возникло такого основания. ЦБС как межпоселенческая библиотека создана на основании нормативного акта представительного органа муниципального района, следовательно, это расходы бюджета муниципального района. Для обеспечения расходов по содержанию филиала, поселение передает субвенцию в муниципальный район в объеме равном затратам на коммунальные услуги филиала и денежное содержание сотрудников. Здесь очевидна финансовая выгода, которая заключается в переносе затрат на создание базовых библиотечных услуг на уровень другого бюджета.
     Возможны варианты выстраивания взаимоотношений.

1. финансирование может быть отдано поселением муниципальному району в составе субвенции, на основании делегирования части полномочий. Муниципальный район, в свою очередь должен предусмотреть соответствующие расходы в смете ЦБС и перечислить средства в составе общего финансирования.
2. финансирование может происходить согласно договору напрямую от поселения к ЦБС.

     Выплата заработной платы производится:

1. из средств муниципального района, как сотрудникам центральной библиотеки, так и сотрудникам библиотек-филиалов. В таком случае ФОТ должен быть предусмотрен в полном объеме в бюджете муниципального района и, соответственно, в смете ЦБС, при условии делегирования поселением муниципальному району части своих полномочий, оформленных в надлежащем порядке;
2. из средств поселений сотрудникам филиалов. В таком случае ФОТ должен быть предусмотрен в бюджете поселения. Средства на оплату труда должны быть перечислены юридическому лицу – ЦБС;
3. из средств поселений на сотрудников филиалов и частично на содержание специалистов ЦБС. ФОТ должен быть предусмотрен в бюджете поселений. Аналогично, средства должны быть перечислены юридическому лицу по договору.

     При условии использования варианта оплаты поселениями услуг центральной библиотеки на основании договора, необходимо внести договор в реестр расходных обязательств поселения. Принимая решение о делегировании полномочий по библиотечному обслуживанию на уровень муниципального района – необходимо принять формулировку о делегировании отдельной части полномочий по библиотечному обслуживанию.
     Комплектование книжного фонда, в том числе и периодикой производится:

• из средств муниципального района, в таком случае расходы должны быть предусмотрены в бюджете муниципального района и финансирование должно быть предусмотрено в смете ЦБС;
• из средств муниципального района производится финансирование только комплектования книжного фонда, соответствующие расходы должны быть предусмотрены в бюджете муниципального района и отданы по смете ЦБС. А приобретение периодики предусматривается поселениями в своих бюджетах для обеспечения филиалов:
• из средств поселения финансирование отдается в качестве субсидии на комплектование книжного фонда и (или) периодику, на комплекс информационных ресурсов (электронные базы данных, интернет) по договору с ЦБС;
• из средств субъекта федерации в порядке делегирования отдельной части полномочий по обеспечению библиотечного обслуживания, предусмотренных в ФЗ №95. Субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий местным бюджетам предусмотрены также ст. 63 п. 2 ФЗ № 131. Этот вариант более подходит тем территориям, где традиционно комплектование книжного фонда происходит через научные или национальные библиотеки.

     Распространенным может быть вариант, когда поселения, входящие в состав муниципального района, будут иметь недостаточный уровень расчетной бюджетной обеспеченности, а так же бюджетная обеспеченность муниципального района недостаточна для осуществления полномочий. В этих условиях будут предоставлены дотации из соответствующих фондов финансовой поддержки в целях межбюджетного выравнивания на основании ст. 53, 60, 61 Закона №131-ФЗ.
     NOTA BENE! Согласно требованиям реформы бюджетной сферы, и следующим из нее изменениям в бюджетном процессе и бухгалтерском учете – финансирование должно происходить не на сеть, а на услуги (Государство будет платить не за факт существования организации, а за определенный вид работы, имеющий конечный результат). В силу этого требования долевое участие муниципальных образований в обеспечении работы ЦБС является законным, эффективным и справедливым. А, самое главное, население сможет получить качественную услугу.
     Таким образом, обеспечение библиотечного обслуживания жителей поселений через систему ЦБС является вполне оправданным точки зрения Закона №131-ФЗ при использовании механизма закрепления предметов совместного ведения в нормативных актах муниципальных образований. Возможно использование нескольких вариантов:

Вариант 1) В целях решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные организации в соответствии с правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Вариант 2) В тех же целях органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района вправе заключать соглашения с органами муниципального района о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета поселений в бюджет муниципального района.

Вариант 3) В тех же целях органы местного самоуправления могут создавать межмуниципальные учреждения для решения вопросов местного значения.

     Таким образом, создание межпоселенческой библиотеки, выстроенной по принципу ЦБС, является экономически целесообразным и законодательно обоснованным. Убедительным социальны результатом создания межпоселенческой ЦБС станет обеспечение условий доступа населения к более поной информации и качественному библиотечному обслуживанию.
     ! Следует обратить внимание на положения статей 14 п.2 и Закона №131-ФЗ, которые предусматривают право муниципальных образований решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами Субъектов Федерации, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.