Мельвиль Е.Х.
Новые механизмы развития сферы культуры: организационные, экономические, правовые (Часть 1)

[ Справочник руководителя учреждения культуры – 2010. – № 8. – С. 70-78 ]

Е.Х. Мельвиль,
директор по правовым и финансовым вопросам агентства «Творческие индустрии», преподаватель Московской высшей школы социальных и экономических наук

В современном мире формирование новой комплексной модели развития, связывающей экономику и культуру, становится важным фактором экономического и социального роста. Сегодня все чаще говорят о «новой экономике», в которой не только знания и доступ к информации, но и творчество, а также культурное содержание генерируют новую, исключительно ценную добавленную стоимость. Новизна подхода даже не в самом взаимодействии экономики и творчества, а в плотности такого взаимодействия¹.

Культура, как совокупность творческих ресурсов, создает позитивные эффекты в разных сферах. Эффективное функционирование организаций культуры, их кооперация с другими социальными субъектами позволяют:

• решать социально-экономические проблемы;

• улучшать городскую среду;

• развивать туризм;

• привлекать инвестиции;

• инициировать создание новых рабочих мест².

В этом процессе помимо традиционных государственных учреждений культуры (клубов, театров, библиотек, музеев) немалую роль играют субъекты творческого предпринимательства: художественные галереи, творческие мастерские, дизайн – и мультимедиа-студии, рекламные и другие креативные агентства, творческие группы и отдельные творческие профессионалы.

Появление новых производителей культурных продуктов (товаров и услуг) способствует развитию конкуренции между государственным и негосударственным сектором культуры за спрос и внимание со стороны потребителей культурных услуг, источники финансирования и трудовые ресурсы.

Расширение организационно-правовых форм государственных учреждений и переход к новым формам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг повышают конкуренцию и внутри государственного сектора.

По оценкам экспертов, потребителями услуг государственных учреждений культуры являются более 90% населения, но это верно только для небольших городов и сельской местности, где частный сектор в культуре практически отсутствует. В крупных же городах число потребителей услуг государственных учреждений стремительно снижается. Это связанно не только с демографической ситуацией, а скорее с существованием «параллельного» культурного измерения, в котором развивается и вполне успешно функционирует частная культурная сеть, предлагающая потребителям инновационные и современные творческие продукты, имеющая более гибкий график работы и все больше привлекающая внимание горожан. Поэтому в новых конкурентных условиях государственные учреждения культуры должны помимо решения традиционных задач стать источником новых культурных практик, производителями и ретрансляторами современных культурных продуктов и услуг, адекватных спросу, демонстрировать гибкость и динамизм, быть открыты запросам и проблемам местных сообществ, участвовать в решении актуальных социальных проблем.

Вошло в привычку связывать все проблемы, накопившиеся в сфере культуры, исключительно с ограниченностью финансовых ресурсов, направляемых государством на развитие отрасли. Но, несмотря на увеличение финансирования (в номинальном выражении расходы на культуру за последние годы, даже с учетом темпов инфляции, выросли почти в три раза: с 45 млрд. руб. в 2003 г. до 134,5 млрд. руб. в 2007 г.³, с 195 млн. руб. в 2007 г. до 350 млн. руб. в 2010-м в рамках Федеральной целевой программы «Культура России (2006–2011 годы)«⁴, не говоря о расходах благотворительных фондов и спонсоров, которые не всегда проходят через казначейские счета культурных учреждений, а отражаются на счетах «организаций-спутников»), состояние культурной инфраструктуры, памятников культурного наследия, да и в целом материальной базы, находятся на ужасающе низком уровне. Разнообразие и качество услуг, предоставляемых государственными учреждениями, а также доступ к ним недостаточны.

На взгляд автора, причины этого не связаны напрямую с финансированием, а, скорее, кроются в культурно-политической сфере, а именно:

• в несовершенстве государственной культурной политики, в качестве субъектов рассматривающей только государственные организации культуры, традиционно ориентированные исключительно на бюджетную поддержку и, таким образом, «дистанцированные» от рынка;

• отсутствие современной системы подготовки менеджеров культуры и неразвитости отраслевого инновационного менеджмента;

• отсутствие реальных механизмов государственно-частного партнерства для привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры культуры.

Тем не менее изменения, которые происходят сегодня и будут происходить в ближайшее время, бюджетном секторе, предоставляют возможность его реструктуризации.

Реструктуризация бюджетного сектора

Основными направлениями бюджетной политики в 2010–2012 гг. предусмотрены сокращение государственного сектора и одновременное повышение его эффективности.

Предполагается переход в отдельных сферах от производства услуг государством к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке и соответствующие преобразования сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств.

Ожидается, что массовый переход состоится как раз в 2010–2011 гг. Федеральные власти форсируют реформирование системы государственных (муниципальных) учреждений. Об этом говорят многие руководители бюджетных учреждений, на которых, по их словам, оказывается «мягкое давление» со стороны органов государственной власти, побуждающее руководителей к решительным шагам по переходу к новым формам функционирования. Резкое сокращение доходных статей бюджета и рост государственных расходов на поддержание ослабленной экономики и незащищенных категорий граждан⁵, снижение объема Резервного фонда на погашение дефицита бюджета и объема Фонда национального благосостояние на финансирование части трансферта из федерального бюджета в Пенсионный фонд ускорили процесс разработки проекта закона, подготовленного Минэкономразвития России в рамках преобразования бюджетной сферы, который в апреле 2010 г. трансформировался в Федеральный закон № 83-ФЗ⁶. Его принятие сделало очевидным тот факт, что государственных учреждений, находящихся на полном государственном обеспечении, станет существенно меньше.

Закон № 83-ФЗ направлен на создание правовых условий для сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений (далее – БУ) и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Изменения внесены в 24 законодательных акта Российской Федерации в сфере образования, науки, культуры, архивного дела, обороны, а также в Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы РФ.

Во-первых, изменяется правовое положение БУ, способных функционировать в условиях рынка, без их преобразования создаются условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, вт.ч.:

• изменены механизмы финансового обеспечения БУ с переводом их с 1 января 2011 г. со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;

• БУ предоставлено право заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

•  устранена субсидиарная ответственность государства по обязательствам БУ;

• расширены права БУ по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти – учредитель.

Во-вторых, создается новый тип государственного (муниципального) учреждения – казенное учреждение, статус которого, по сути, совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом БУ с зачислением всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет⁷.

Вводится упрощенный порядок изменения типа государственного и муниципального учреждения, не требующего реорганизации учреждения и предусматривающего лишь внесение соответствующих изменений в учредительные документы.

Кроме того, предусмотрен переходный период для регионов, чтобы они смогли создать соответствующую законодательную базу.

Конструкция Закона № 83-ФЗ предполагает разделение государственных (муниципальных) организаций на три категории: автономные (далее – АУ), казенные (далее – КУ) и бюджетные учреждения с расширенным объемом прав⁸, между которыми существуют сходства по нескольким параметрам:

• по форме собственности (государственная или муниципальная);

• по учредителю (РФ, субъект РФ или муниципальное образование);

• по целям и видам деятельности;

• по гарантированному финансированию из соответствующего бюджета;

• по имуществу (государственное или муниципальное) на базе оперативного управления и закреплению земельного участка в бессрочное пользование.

Во всех типах государственных (муниципальных) учреждений назначение и освобождение от должности руководителя учреждения производится учредителем.

Тем не менее, существует ряд принципиальных различий (см. таблицу).

Наиболее самостоятельными останутся АУ, введенные Федеральным законом № 174-ФЗ от 03.11.2006 «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ), в правовое положение которых Закон № 83-ФЗ также внес некоторые изменения.

Руководители государственных учреждений культуры должны понимать суть происходящих изменений в правовых и экономических моделях деятельности в связи с реструктуризацией бюджетного сектора, а также иметь возможность использовать инструменты повышения организационной и финансовой устойчивости своих организаций и формирования социальной востребованности, предоставляемых ими услуг.

В данной ситуации особенно важен анализ возможностей, которые предоставляют новые организационно-правовые формы государственных учреждений.

Курс на «автономизацию»

Государственные и муниципальные учреждения нового типа – АУ – начали появляться в России уже с осени 2007 г. В настоящий момент в «автономное плавание» отправилось лишь считанное количество учреждений культуры, в основном в сфере исполнительского искусства (филармонии, театры) и дополнительного образования. В целом по всем сферам процесс автономизации идет довольно медленно: на федеральном уровне к середине 2009 г. было образовано только 4 АУ, в регионах процесс идет более активно – 755 АУ (472 государственных и 283 муниципальных)⁹. И это из всей массы учреждений, которых на федеральном уровне – 25 287 (без закрытой части), а на региональном и муниципальном уровнях – 302 660 учреждений.

Считанное количество АУ на федеральном уровне, конечно, может быть объяснено громоздкими процедурами изменения типа федерального БУ, требующими принятия по каждому учреждению отдельного постановления Правительства РФ, что занимает довольно длительный период. Кстати, Законом № 83-ФЗ предусмотрено внесение изменений в законодательство об АУ, в соответствии с которыми данное полномочие передано федеральным органам исполнительной власти. Это позволит ускорить темпы перехода федеральных бюджетных учреждений в автономию. Тем более что все предпосылки для этого имеются. Так, из 9997 (40%) федеральных БУ, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам:

• 3786 (37,9%) учреждений имеют долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%;

• 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов;

• доходы БУ от предпринимательской деятельности возросли с 129,8 млрд. руб. в 2000 г. (в сопоставимых условиях) до 449,8 млрд. руб. в 2008 г., или в 3,5 раза, и составили 4,9% от доходов федерального бюджета за 2008 г.¹⁰ Экономический кризис, который вынужденно приводит к сокращению государственных расходов на функционирование сети учреждений, несомненно, ускорит процесс автономизации бюджетных учреждений и дополнительно простимулирует государственные учреждения искать легальные возможности «зарабатывания» средств и самостоятельного распоряжения доходами от них.

При принятии решения о переводе организации в «автономку» и проведении действий по преобразованию БУ в АУ, необходимо четко понимать возможные плюсы и минусы применения этого механизма для различных сторон на основе уже имеющегося опыта создания АУ.

Казенные учреждения – новый тип госучреждений

Другой тип учреждений, описанный в Законе № 83-ФЗ, – казенное учреждение (КУ). Это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

К КУ ст. 31 Закона № 83-ФЗ однозначно относит учреждения, связанные с государственной безопасностью (учреждения в системе Вооруженных сил РФ, Министерства внутренних дел РФ, ФСБ, ФСО, СФР, учреждения уголовно-исполнительной системы и т. п.), а также специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации и психиатрические больницы специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

В отношении других типов учреждений федеральным органам исполнительной власти в срок до 1 ноября 2010 г. надлежит сформировать перечень подведомственных им казенных учреждений и обеспечить до 1 июня 2011 г. внесение необходимых изменений в уставы.

Что касается регионов и муниципалитетов, им, как ранее в отношении автономизации БУ, будет предоставлено право самостоятельно формировать перечень КУ, приняв до 1 декабря текущего года нормативно-правовые акты, в силу которых они будут создаваться.

Исходя из логики экономии государственных расходов, с одной стороны, и необходимостью обеспечения доступности государственных услуг, не допуская излишней коммерциализации, с другой стороны, к КУ, скорее всего, будут отнесены только особо социально значимые учреждения, расположенные в дотационных регионах или занимающие монопольное положение на рынке (например, в сельской местности), где возможность повышения объема платных услуг невелика или практически отсутствует. Принимать решение о переходе на казенное содержание будут не сами учреждения, а органы исполнительной власти на соответствующем уровне: на федеральном – Правительство РФ, на региональном – высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, на уровне муниципального образования¹¹ – местной администрацией. Самим же учреждениям нужно будет определить, остаться ли им в статусе БУ или, оценив свою материальную базу, наличие свободных помещений и возможность расширения перечня услуг и повышения их качества, стремиться к автономии.

Основные отличия между государственными (муниципальными) учреждениями, предполагаемые после начала действия закона

Казенное учреждение	Бюджетное учреждение с расширенным объемом прав	Автономное учреждение
1	2	3
Гарантия бюджетного финансирования учреждения
Есть, в виде сметного финансирования (учредитель обязан финансировать учреждение по смете) (ст. 13 Закона № 83-ФЗ, ст. б, 69.1 и 161 БКРФ)	Есть, в виде субсидии: • на финансирование выполнения обязательного задания (формирует учредитель); • на содержание закрепленного имущества и уплату налогов. Уменьшение субсидии возможно только при уменьшении задания (ст. 6 Закона № 83-ФЗ, ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ)	Есть, в виде субсидии: • на финансирование выполнения обязательного задания (формирует учредитель); • на содержание закрепленного имущества и уплату налогов. Федеральным АУ предусмотрена трехлетняя «выравнивающая субсидия». Уменьшение субсидии возможно только при уменьшении задания (ст. 6 Закона № 83-ФЗ, ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ)
Степень самостоятельности учреждения в расходовании бюджетных средств
Имеет право расходовать средства только по утвержденной смете. Изменения должны быть согласованы с учредителем. Обязательно применение процедур, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ	Обязательна проверка финансовым органом документов о возникновении денежных обязательств, соответствия операций кодам классификации и целям предоставления субсидии. Обязательно применение процедур по Закону № 94-ФЗ	Имеет право расходовать средства субсидии на выполнение задания по своему усмотрению так, как руководитель учреждения считает более рациональным для выполнения задания. Имеет право при расходовании средств не применять процедуры Закона № 94-ФЗ (ч. 1 ст. 4) и БК РФ (ст. 6)
Государственное или муниципальное задание на оказание услуг
Обязательно для отдельных категорий (ст. 69.2 БК РФ)	Обязательно (ст. 69.2 БК РФ). БУ не может отказаться от выполнения задания (ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ)	Обязательно. АУ не может отказаться от выполнения задания (ст. 4 Закона № 174-ФЗ)
Право распоряжения имуществом
Не вправе распоряжаться любым имуществом без согласия собственника: как закрепленным, так и приобретенным (ст. 298 ГК РФ)	Без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом (ОЦДИ), закрепленным или приобретенным на средства собственника, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом (ст. 298 ГК РФ) распоряжается самостоятельно с учетом правил по крупной сделке	Вправе распоряжаться своим имуществом за исключением недвижимого имущества и ОЦДИ, закрепленных или приобретенных на средства собственника, которым АУ может распоряжаться только с его согласия (п. 2 ст. 3 Закона № 174-ФЗ)
Право осуществлять приносящую доходы деятельность и распоряжаться полученными доходами
Имеет право в соответствии с учредительными документами. Доходы от нее поступают в соответствующий бюджет (п. 2 ст. 42 и ст. 161 БК РФ)	Имеет право в соответствии с учредительными документами. Доходы от нее поступают в самостоятельное распоряжение (ст. 298 ГК РФ)	Имеет право в соответствии с учредительными документами. Доходы от нее поступают в самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 3 Закона № 174-ФЗ)
Ответственность по обязательствам
Отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник	Отвечает всем имуществом, за исключением ОЦДИ, закрепленных за ним или приобретенных за счет средств учредителя, а также недвижимого имущества. Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам БУ	Отвечает всем имуществом, за исключением недвижимого имущества и ОЦДИ, закрепленных за ним или приобретенных за счет средств учредителя. Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам учреждения, а АУ не отвечает по обязательствам собственника имущества
Номенклатура и тарифы на платные услуги для населения и юридических лиц
Согласовываются и устанавливаются учредителем	Согласовываются и устанавливаются учредителем	Устанавливаются самостоятельно (но на одинаковых условиях при оказании однородных услуг). Исключение составляют тарифы на платные услуги, регулируемые государством или органами местного самоуправления
Исполнение расходов и получение доходов
Через лицевые счета в казначействе	Через лицевые счета в казначействе	Через самостоятельно выбранное кредитное учреждение или лицевые счета открытые учредителем в казначействе (ст. 23 Закона № 83-ФЗ)
Право по привлечению заемных средств
Не вправе получать кредиты (п. 8 а. 161 БКРФ)	Не вправе получать кредиты (п. 8ст. 161 БКРФ)	Вправе получать кредиты (ст. 14 Закона № 174-ФЗ)
Право на операции с ценными бумагами и открытие депозитов
Не имеют права	Не имеют права	Имеют право (ст. 14 Закона № 174-ФЗ)
Количество сотрудников
Устанавливается в соответствии со штатным расписанием, согласованным с учредителем	Устанавливается в соответствии со штатным расписанием, согласованным с учредителем	Устанавливается самостоятельно в рамках своей кадровой политики и в зависимости от финансовых ресурсов
Назначение и освобождение от должности руководителя
Осуществляется учредителем	Осуществляется учредителем	Осуществляется учредителем
Санкции со стороны учредителя в случае неудовлетворительной работы учреждения
Административные – по отношению к руководству учреждения. Финансовые санкции по отношению к учреждению неправомерны	Административные – по отношению к руководству учреждения. Финансовые санкции не предусмотрены. Руководитель несет ответственность в виде убытков в результате совершения крупной сделки с нарушением, а также в случае превышения просроченной кредиторской задолженности допустимых значений, установленных учредителем	Административные – по отношению к руководству учреждения. Возможность финансовых санкций к учреждению не отражена в законодательстве об АУ. Но руководитель несет ответственность в виде убытков в результате совершения крупной сделки с нарушением
Общественный контроль за деятельностью учреждения
Ежегодная публикация в сети Интернет отчетов о деятельности и использовании имущества	Ежегодная публикация в сети Интернет отчетов о деятельности и использовании имущества	Формами контроля является работа наблюдательного совета и регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения
Ежегодный аудит
Не обязателен	Не обязателен	Обязателен
Право учреждать другие юридические лица и участвовать в уставном капитале других юридических лиц
Не имеют (п. 1 ст. 298 ГК РФ)	Имеют право с согласия собственника выступать в качестве учредителя и участника с передачей денежных средств и иного имущества в качестве учредительного взноса, за исключением ОЦДИ, закрепленного или приобретенного на средства собственника, а также недвижимого имущества (ст.6 Закона № 83-ФЗ, ст. 24 Закона № 7-ФЗ)	Имеют право с согласия собственника выступать в качестве учредителя и участника с передачей денежных средств и иного имущества в качестве учредительного взноса, за исключением ОЦДИ, закрепленного или приобретенного на средства собственника, а также недвижимого имущества (п. 6 ст. 3 Закона № 174-ФЗ)
Отчетность
Бюджетный учет в соответствии с БК РФ	Бюджетный учет в соответствии сБКРФ	Бухгалтерский учет
Налог на прибыль
Квартальные платежи вне зависимости от размера выручки	Квартальные платежи вне зависимости от размера выручки	Квартальные платежи только в случае, если выручка за год не превысила 3 млн. руб.
Возможность использования УСНО (упрощенной системы налогообложения)
Нет	Нет	Да

Примечания:

1. Howkins (2001). The Creative Economy: How People Make Money from Ideas. New York: Allen Lane, 2001.
2. В исследовании, подготовленном в конце 2006 г. по заказу Европейской комиссии, содержатся невероятные выводы: деятельность, связанная с культурой, искусством и творчеством, обеспечивает в два раза большие доходы на единицу продукции, чем все европейское автомобилестроение; культура как отрасль экономики придает развитию более сильный импульс, чем химическая промышленность, рынок недвижимости или производство продовольствия (Фирсова С. Экономика: культура бьет промышленность // Интернет-журнал «Вся Европа». № 7. 2007. Источник в Интернете: http://www.alleuropa.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=202).
3. Статистика Минкультуры РФ. Источник в Интернете: http://mkrf.ru/activity/statistics/budget.
4. Федеральная целевая программа «Культура России (2006 – 2011 годы)» утверждена постановлением Правительства РФ от 07.12.2005 № 740 (в редакции постановления Правительства РФ от 14.01.2009 № 23).
5. Доходы бюджета составят 6950 млрд. руб. в 2010 г., 7455,7 млрд. и 8039,6 млрд. руб. соответственно в 2011 и 2012 г., а расходы составят 9887 млрд. руб. в 2010 г., 9389,8 млрд. и 9681 млрд. руб. в 2011 и 2012 г. (Федеральный закон Российской Федерации от 25 ноября 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»).
6. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
7. Ст. 13 Закона № 83-ФЗ.
8. Ранее в прессе именуемые бюджетными учреждениями нового типа (сокращенно – БУНТы). Игорь Архипов. «Ловушка для музея» // Время новостей № 178, 29 сентября 2009 г.
9. Государственное задание автономным учреждениям (расчет объема финансового обеспечения). Журнал «Бюджет», № 1, 2010, http://bujet.ru/article/69230.php.
10. Пояснительная записка к Закону № 83-ФЗ.
11. Ст. 17.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в редакции Закона № 83-ФЗ.